将如何控制和规范行政权纳入法治轨道

  8月22日至23日,中国行政法学研究会成立三十周年纪念大会暨中国行政法学研究会2015年年会在四川省成都市举行,年会主题为“行政法学与加快法治政府建设”。近300名专家学者围绕“行政法学发展三十年回顾与展望”“行政执法体制改革”“政府权力清单制度”“重大行政决策程序”等议题展开探讨。

  党的十八届三中全会、四中全会均提出了政府权力清单制度,此后,权力清单受到社会各界广泛关注。这一话题,在提交的年会论文中最受关注,在年会上争议也最为激烈。

  权力清单制度定位争议很大

  对行政权力进行控制和规范一直是行政法所追求的价值。

  河海大学教授王春业认为,控制和规范行政权,是为了防止政府权力过大而侵犯公民的权利和自由,防止政府对市场干预过多。我国先后设计多种制约方式,而政府权力清单制度可谓多年来探索的一个新成果。王春业表示,权力清单制度在控制和规范行政权方面至少有三项作用:一是更加明晰行政权的范围。二是权力清单的流程图具有程序控权功能,即通过行政程序的设计达到对行政权进行合理规制以及对相对人合法权益有效保护的目的。三是将政府权力及行使置于阳光之下。

  重庆市委党校教授滕亚为提出,权力清单的制定,在行政法上有两条理论依据:行政自我规制理论和有限政府理论。权力清单由各级政府及其上级垂直管理部门制定,由各级政府及所属部门负责实施与贯彻,是对自身权限的划定与限制,对自身责任的明晰与整合,目的在于推进简政放权,从而实现善治。

  “首先应当明确法治统一要求下政府权力清单的法律地位。”中国政法大学教授解志勇提出,权力清单涉及行政组织法、行政程序法和信息公开法的有力融合,因此对政府权力清单与这三类法律法规之间的关系以及权力清单本身的法律地位认定问题需要明确界定。然而,学者们对于权力清单到底属于何种性质、应该如何定位,存在很大争议。

  解志勇认为,一般情况下,如果权力清单只是对政府权力信息的归整、公示,那么,它就只是政府信息的公开而无法律规范可言。但是,权力清单产生的时代背景是近几年行政审批制度改革,改革的内容以清理不必要的权力为重心。实践中,行政机关公开权力清单的过程必然会产生行政机关权力的转移和合并,但是对于变更的权力内容并不另由规范性文件发布,而直接由权力清单形式公开,此时,所公布的权力清单在性质定位上仍然将其视为政府信息公开就不合时宜了。因此,应当将清单视为制定主体制定的规范性文件。上海市行政法制研究所副研究员申海平明确反对这一观点,认为权力清单不宜定位为行政规范性文件,而只是向公众公开的政府信息中的一种。申海平提出,权力清单是实施政府信息公开条例第9条和第10条规定的一种具体形式,属于主动公开的政府信息,其基本功能是实现行政权力的公开透明,是实现透明行政的重要举措,并不能划定权力的界限。

  权力清单制度自提出以来,社会各界对权力清单的功能作出了多种解读。其中,以“划定权力说”最为常见,即认为权力清单划定了行政机关行使权力的边界。由此,有学者提出“依权力清单行政”的观点。对此,申海平给予激烈批判,认为这种功能定位并不符合权力清单的法律性质,更可能与权力清单制度推出的初衷相背离。这种认识会直接导致三个问题:第一,法律规定的权力未列入权力清单时,可能导致公共利益和个人利益受损;第二,法律规定的权力未能及时列入清单的,可能产生迟延法律生效的结果;第三,将法律之外的权力列入清单,不仅可能构成违法行政,更可能为行政机关工作人员带来刑事责任。

  西南政法大学教授喻少如也对“行政权力进清单,清单之外无权力”的观点表示反对。他认为,如果依清单行政代替依法行政,清单成为行政权力的唯一来源,将严重违背职权法定原则,其结果是权力清单僭越了法律。但是,对于将权力清单定位为信息公开的观点,喻少如表达了不同看法,他认为权力清单起到的作用不仅仅是将法律中已有的行政权力及其运行程序“照搬”到清单之中并产生信息公开的作用,而是在现有的组织法不明确以及程序法缺位的情况下,行政机关自发地以权力清单扮演了“组织法”“程序法”角色,具备了简政放权的功能。喻少如另辟蹊径,将权力清单的制度定位归结于行政规则。行政规则一般被界定为行政机关基于行政指挥领导权,对下级行政机关及其所属工作人员发布的不直接约束相对人的一般抽象性规定。喻少如认为,对于行政机关制定权力清单这种没有法律授权而是以自发的方式进行简政放权的尝试,恰好符合自制风格的行政规则所具有的特征。

  构建权力清单制度任重道远

  对于权力清单,是否提倡各地自创特色?

  “权力清单制度的推行必须作顶层设计”,王春业明确表示,“没有各地自创特色的必要”。王春业认为,权力清单是建立法治政府的一种推动手段,让各地自己来做,必然造成法治的碎片性。权力清单制度在开始阶段可以进行试点,但试点的时间与空间应当有所限制。而当推行时,就不能再由各地自行其是,要从顶层进行制度设计。

  苏州大学教授王克稳提醒说,权力清单制度不是政府可以随意制定的,必须以法律标准严格监管,从而提高权力清单的质量,使其对内具有权威,对外可以信赖,突出法律在规范审批权上的基础性作用。因此,明确审批权力清单的法律标准是建立审批权力清单制度的前提和基础,也是贯穿于审批权力清单制定、运行和监督整个过程所必须遵守的原则。

  单一的制度难以产生系统性效果。西北政法大学副教授彭涛建议,权力清单制度至少需要两个配套制度。一是许可工作经费保障制度,以此杜绝行政机关实施行政许可违法行为。二是岗位职责制度。涉及行政许可的步骤中每个人不同的资格及职责需要明确规定,每个人签字都需要有记录,事后容易追查责任。

  社会生活是不断发展变化的,权力清单的确定和遵守应当适应这一客观形势的变化。河南警察学院副教授王莉认为,要使政府权力清单制度能够得以坚持和遵守,必须建立一套切实有效的调控机制。王莉认为,对于已经开出的清单,在保持其相对稳定性的前提下,根据客观情况的变化进行适时调整是必要的,而且权力清单的修正程序应当与制定程序一致。

  王克稳还提出,作为我国行政审批改革中的重要一环,权力清单制度构建的成败,最终还是取决于行政审批改革本身的深度和广度,其法律标准也正是连接二者、使其血脉相通的桥梁,它决定着权力清单制度最终能够发挥的作用和达到的高度。

  反思相对集中行政处罚权改革

  相对集中行政处罚权是将原属于多个行政机关的行政处罚权集中到一个或少数几个行政机关行使。虽然在实践中,特别是城市管理领域普遍推行相对集中行政处罚权试点工作,但应否开展此项工作及试点工作成效如何,学术界仍存在很大分歧。

  国务院法制办公室政府法制协调司司长青锋认为,相对集中行政处罚权试点工作在解决行政管理领域中存在的问题,提高行政执法水平和效率,改善城市管理等方面,取得了显著成效。但华东政法大学教授章志远表示,作为在行政机关之间重新配置行政处罚权的制度设计,这项改革虽然对提升城市管理水平有所助益,但困惑甚多。从我国行政法民主化的发展趋势上看,这一改革尝试应当尽快停止。

  北京行政学院教授金国坤认为,城市管理领域试点相对集中行政处罚权,取得了成功的经验,但也严重破坏了职权法定原则,在实践中出现了权责不一的现象。金国坤提出,在“后城管时代”,应当依法重新界定执法机关的职责权限和相互关系,实现行政执法体制改革法定化,通过行政组织立法和行政程序立法建立起权责统一、权威高效的行政执法体制。

  我国过去将相对集中行政处罚权的价值定位于解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题。四川大学教授徐继敏表示,“这明显有失偏颇,价值定位过于重视表面现象”。徐继敏认为,这一制度具有三项价值:一是促进行政处罚实现行政管理目标的价值,二是理顺行政管理体制的价值,三是促进行政处罚权正确实施的价值。从此角度认识,相对集中行政处罚权应当限制在较小范围内,相对集中的行政处罚权不宜过多,相对集中行政处罚权应当是局部集中而非全面集中。

  中国政法大学教授王敬波认为,城管领域相对集中行政处罚权是我国最早开始跨部门综合执法体制改革的试验田,对于精简机构、提高效能起到重要的示范作用。但是,实践中出现的城管机构权限横向上无序扩张,纵向上权限下移无依据等权力配置难题以及法律保障的缺失,已经阻碍改革的深入。跨部门综合执法体制改革意味着行政权力配置格局的重大调整,是对条块结合的行政管理体制的巨大变革。王敬波提出,横向上行政处罚权的相对集中,应在排除专属事项的前提下,以城市管理核心事务为原点,按照相关性、精简、效能的原则进行权限整合,兼顾专业性和综合性,城管机关的法律地位与其职能之间的协调性。

  对于我国城管执法遇到的难题与发展困境,扬州大学教授王毅建议推行城管警察化改革,将城管执法人员转变为城管警察,由城管警察进行城市管理,可以使城管执法走出困境。至于有人担心的所谓“专制”等问题,王毅认为,我国只要通过立法的形式对城管警察权力范围予以明确规定,政府运用法律手段对城市进行管理与执法,就会实现城管警察公共服务功能,提升管理效率和服务水平。

  行政决策应法治化

  行政决策具有行政机关内部管理与裁量属性,法学界以往对其研究极少。随着政府转型的迫切需要,我国地方各级政府纷纷开始决策立法实践,这促使法学界日益关注行政决策的法学理论问题。

  苏州大学教授杨海坤主张,行政法学应该研究行政决策,把行政决策行为作为一种行政行为来看待,并将行政行为划分为行政决策、行政立法、行政执法、行政司法和行政救济。中国政法大学教授刘莘在法治政府的框架下提出了行政决策的法治要求和实现科学民主行政决策的法治保障,但她仅把行政决策当作论证法治政府的一般性要求。而西南政法大学副教授冯子轩提出,行政决策应回归法学属性,行政决策法治化应成为我国行政法治的重要内容。现代行政国家中行政决策作用的范围非常宽泛,在中国这样一个具有行政主导传统的国家,行政决策不纳入政府主导的法治轨道予以转型,“法治国家”则无从实现。

  湖南师范大学教授肖北庚进一步提出,行政决策法治化的实现需从一些基本问题入手,如决策的区分问题、行政责任的归责问题、决策的中国特色问题等,以点带面地提出行政决策的法治方案。

  冯子轩建议,应从改善目前地方各自为政的立法现状出发,建立央地互动行政决策立法模式,中央与地方在决策立法领域进行适当分权:国家层面负责最低限度的决策程序规制统一立法;地方层面可以根据本行政区域的现实情况在宪法与法律框架内对决策理念与决策范围等其余实体方面进行立法,使其符合本区域内的公众利益。

  专家参与和公众参与是行政决策中比较受关注的话题。

  上海政法学院副教授陈海萍认为,在政府采购决策中植入专家参与意见有助于决策科学化、提升行政过程理性并为政府决策提供合法性和有效性外衣。基于其技术性强弱以及法律效果的外溢,专家参与意见应接受强度有别的审查,其对政府采购决策的拘束力应被解释为采购决定根据或采购决定考虑因素。中南财经政法大学教授方世荣提出,为了保证专家论证结果的独立与客观,目前重要的是改革专家遴选的方式,实现专家选择的公平与公开。为实现这一目的,参与决策程序的论证专家在遴选机制上不应由决策机关单方指定,而应建立专家库并从中随机挑选,或者由决策机关和与决策有利害关系的社会公众来共同挑选,使遴选出来的专家能最大限度地体现客观性与中立性。

  相较学理上和实定法上的“优待”,公众参与在实践中被屡屡虚置。浙江工商大学教授骆梅英认为其主要原因是:信息不对称导致参与不能或无效;对参与成本的忌惮;公民社会的未完成以及公众影响力需要的未满足;公共政策的“搭便车”效应等。对此,骆梅英表示,一方面,应当细化公众参与的具体技术,比如在遴选上注意代表性的强弱问题;在时间节点上,应与决策程序共生共存且始终交融贯通;在方案的选定上,应摒弃结构化;在决策信息上,应公开、透明、充分、主动并有效释明。另一方面,为有意忽视公众参与、违法恣意决策的行为设定责任机制。骆梅英也提醒说,公众参与并非最好的制度安排,应注意其适用范围和适用方式,与其他决策程序相互配合,达成决策程序多元化。

  会议由中国行政法学研究会主办,四川省政府法制办公室协办。

  会场声音

  北京大学教授姜明安:

  行政法的内核发生变化

  相较于传统行政法,现代行政法的内核一直都在变化中:“管理”愈益向“治理”转换,行政管理愈益向公共治理转换。“治理”与“管理”的区别主要有五:一是目标。管理追求的目标主要是效率和秩序,治理追求的目标主要是国民的福祉。二是主体。管理的主体是单一的——行政机关和法律法规授权组织,治理的主体则是多元的。三是客体。管理的客体主要是个人和组织,治理的客体则还包括生态环境,治理是全方位和立体的。四是手段和方法。管理的手段和方法主要是权力性、强制性的,治理的手段和方法除仍保留必要的权力性和强制性外,更多地具有服务性和柔性。五是依据。管理的依据主要或基本是硬法(法律、法规、规章),治理的依据则还包括各种软法,如我国执政党的党内法规、市民公约等。行政管理向公共治理转化,行政法的基础和内核发生变化,行政法学的研究对象和体系不能不随之发生变化。行政法学内容应当从硬法之治向硬软法兼治转换,行政法学方法应当从静态研究向动态研究转换。

  湘潭大学教授倪洪涛:

  扩大地方立法主体

  改革的过程就是不断去特权化的过程,立法特权是一切特权的源头,立法不平等是最深刻和最上游的不平等,全面扩大地方立法权的平权过程就是在立法上从特权走向宪法平等的过程。因此,修改立法法的意义远远超过了优化我国立法体制本身,必将极大促进地方治理能力的全面提升和治理方式的法治转型。同时,地方立法主体的扩大也是执政党兑现“共同富裕”和“科学发展”政治承诺的关键步骤和革命性举措,符合社会主义的本质要求。通过对地方立法经验的总结,未来应将设区的市改制为自治市,在保留其立法权的基础上,适时地赋予县政与其事权相适应的立法权,逐步实现对新中国成立初期即1954年以前地方立法权配置格局的历史性回归。

  湖北大学教授郑全新:

  改革行政强制执行体制

  我国行政强制法确立了“以申请法院强制执行为主,以行政机关自行强制执行为辅”的行政强制执行模式。关于行政强制执行权的性质一直存在争议。我认为,行政强制执行是行政权。目前,法院被赋予行政强制执行权,实际上是特殊历史时期法律的特别授权。改革现行行政强制执行体制,应当建立行政机关自行强制执行的体制。在县级以上政府设立行政强制执行局,集中行使本级政府依法不享有行政强制执行权的行政部门的行政强制执行权,有助于提高行政效率,节约执行成本,保障司法救济权。

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  • 行政强制执行权,法治国家,自我规制,过程理性,法治政府
( 网站编辑:董航 )
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