央地关系调整应避开的几个误区

  中央与地方关系是我国政府运行中最为重要的政治关系之一。我国作为复合单一制国家,央地关系具有极其复杂的制度路径和社会规定性。自党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)以来,央地关系进入一个新的调整阶段。当前央地关系改革进展不大,特别是传统的五级政府间职能仍然绝大部分重叠,即横向“一马双跨”、纵向“一根针穿到底”的现象非常普遍。在以行政审批制度改革为具体抓手的市场化改革和社会治理改革中,面对新常态经济时代逐渐增加的财政压力,各级地方政府的“不适应”开始彰显,中央与地方关系亟须调整。总结以往的经验,结合当前社会发展的实践,笔者认为,央地关系调整应当避开以下几个误区。

  简单强调发挥“两个积极性”,可能导致政府管理更加复杂

  发挥中央与地方“两个积极性”,是我国政府自计划经济时代就一直遵循的重要原则。在计划经济体制下,“两个积极性”的提出,在机制上保障了政府间权力的相互制约,特别是有利于来自中央政府的整体控制。在计划经济向市场经济过渡的特殊时期,对于地方发展经济的积极性的提倡,实质上加快了中国市场化的改革。随着市场化改革的深入,尤其是在“职责同构”的体制下,对“两个积极性”的简单提倡,使一些领域央地关系变得更加复杂。由于中央与地方政府之间职责重叠,尤其是在同一事项管理中,基本是分段管理。因此在压力体制下,出于政绩的需要,中央相关部门和地方各级政府均会选择在同一个领域一起发挥积极性。按照“集中力量办大事”的逻辑,这恰是体制设计的出彩之处。但是,这种没有前置条件的简单发挥,忽视了央地关系中复杂的选择性履责。“两个积极性”表面是一致的,但在内在利益架构中双方着力点实际存在相左的方面。中央积极性作用在全国整体性发展上,地方积极性作用在利用中央政策发展地方特殊性方面。这样,就有可能出现中央政策执行不到位的情况。今后要突破这种困境,重点在于要把原本“在一处使劲”的“两个积极性”置放在不同的领域中去发挥,中央积极性应在归中央政府管理的范围,地方积极性更多体现在地方特殊性公共物品提供中。

  中央的积极性,应当更加注重中央事项的履行,加强中央政府的直接管理,特别是重要宏观调控的部门在地管理的垂直化,真正实现中央的事情中央管理,而不是中央的事情地方代管,增加监督成本和道德风险。增强中央管理部门的无层级化“对口管理”。

  地方积极性,更多体现在突出地方偏好方面。基层政府能够比中央更加及时准确地了解地方居民的偏好,地方政府应获得较多的社会自我管理的权力。例如,20世纪80年代以来发达国家进行地方分权改革的一个重要原则是“公共物品和服务应当由能够完成支付成本和赢得收益的最低级政府提供”。相较于中央政府较为统一的管理,“地方积极性”实际上是多重积极性,是省级以下四级政府的积极性。在实践中,应当避免将不同层级地方政府的积极性简单化,还是应采取机制创新的办法,合理激发地方积极性。

  发挥中央与地方的“两个积极性”,应将表面的“齐抓共管”逐步改为协同治理下的“合作伙伴关系”。在全面履行中央与地方的共同事权的过程中,应充分注意到中央与地方相关职责中的“共同利益”,双方基于“共赢”而合作,应更加注重合作机制的构建,增强政策沟通,实现社会整体治理。

  中央与地方职责配置过分强调“权力所有”,导致“清单不清”

  转变政府职能始终是处理中央与地方关系的核心内容。在渐进式改革进程中,原有“上下对口,左右对齐”的“职责同构”体系已经悄然发生变迁,在外部形态和内部运行结构上都发生了重大变化。但是,在实践中,党政合一体制下的宽口径的“对口管理”仍然没有改变,以此为依存的“传统计划管理”依然是影响市场经济发展的“看得见的另外一只手”。

  打破“职责同构”,让各级政府干其应当干的事情,已经成为社会共识。建立权力清单制度,被赋予了政府间确权的重要使命。从目前的情况来看,很多部门和地方政府推出的权力清单和责任清单大多数情况下是对现有权力的书面确认,并没有起到权力清单对于政府间职责配置的重新调整。

  关键在于,当前中央与地方关系中的职责配置,配的不是“职能”而是具体事项“分工”。长期以来我们强调“权力所有”,偏向“定责定岗专人专管”。在条块分割的中央与地方关系中,同一个事项的管辖权在横向上被“条条”部门掌握的资源所分割,在纵向上被不同层级“块块”之间具体工作环节分工所割裂。这种看似“专人专管”的管理体制,实则导致政府部门被各种繁杂的事项所包围,这也是为什么至今有关政府间确权非常困难。在政府人员编制有限的情况下,政府运行过程中确实存在“选择性履责”和“权力真空”。

  实际上,较为理想的职责配置路径应是“先上后下,由外及内”,依次分别是:一是突出中央的再集权与市场外在的倒逼机制,同时进行机制体制创新。这有利于地方政府将更加专注于政府管理与公共服务水平的提升,增加对于高端人才的吸引,提升地方竞争力;二是以社会治理创新为推动,加快基层社会自治能力的提升,积极培养第三部门参与政府管理,培育社会组织承接来自政府职责的外移,加快我国公民社会的成长与成熟;三是以基本公共服务均等化建设为契机,促进地方政府职能转变的趋同化和个性化。通过基本公共服务的均等化,促进资源的自由流动,也增加了地方政府特色化管理的空间,通过地方个性化的“地方价值”构建,实现对于地方发展的资源整合。

  调整央地关系太过依赖“经济路径”,忽视“社会其他路径”

  经济改革先于政治改革启动,是我国改革开放的历史路径。三十多年来,政府的行政机构改革多是围绕着经济管理部门展开。从以“精简机构”到放松管制,减少行政审批,央地关系调整始终围绕着“市场经济”大做文章。“经济改革路径依赖”确实是当前发展需要,更重要的是,该选择在一定程度上避免了“政治正确”的争论,减少了机会成本,提升了改革绩效。

  随着中国经济新常态的出现,经济改革的红利在逐步削减,政府职能转变进入深水区,而且经济改革引导的政府职能转变仅仅停留在行政体制层面,一些核心的政府部门固有利益依然难以打破,实际上制约了生产力的发展。以政府职能转变拉动行政体制改革和政治发展的路径,强调社会稳定对于经济发展的基础保障作用,实质上促进了政治发展。不过,政府职能转变终将无法替代政治体制改革。因此,央地关系优化不仅仅是政府内部的自我调整,更需要政治、经济和社会的全方面改革,需要改革的社会基础,需要探索新的改革路径。

  在央地关系中,分权是为了更加有效的集权。如何增强中央政府的潜在控制能力,是具有碎片化的市场经济改革中必须重点考虑的内容。例如,建设划一的社会福利保障体系,就是增强中央政府潜在权威的重要路径。福利的给予本身既是经济发展的需要,同时也是管理权力的来源和保障。划一的社会保障原则和社会行政不仅有助于提高社会保障的有效性,而且可以集中政策目标,使社会保障成为企业的劳动者和劳动力市场之间相互连接的桥梁;通过失业保险的实施,帮助地方市场和生产的发展,维护国家的统一。尤其是在福利政策的实施过程中,要充分注意公平和效率的关系,警惕政府的“大包大揽”,充分利用公私伙伴关系,实现政府服务的最大化。很多时候,市场化的改革不是将政府部门私人化,而是将私人部门政府化。

  调整央地关系过于注重“双向加强”,忽视“中间构造”

  在既往的改革中,很多学者和实践工作者普遍认为,“中央再集权”和“基层建设”是央地关系调整的主要抓手。这种偏重“双向加强”、忽视中观层面的改革取向,是导致中央和地方关系出现“肠梗阻”或者“夹生饭”的重要影响因素。中央再集权,主要表现在对宏观调控的把控上,特别是将地方司法机构实行省级政府垂直管理,在法律上保障了中央统一的权威,这无可厚非。但是,我国地方政府层级较多,区域发展差距较大,有效的中央再集权的管理成本非常大,而且在客观上存在中央政府机构无法扩编的“政治压力”,导致“中央再集权”的物质基础相对匮乏。

  此外,社会治理层面存在“一竿子插到底”的执行权下放模式。尤其是在城市治理中,经常出现以“台账”代替管理。例如“安全生产下社区”“食品安全下社区”,社会治理似乎“一下社区就灵”,忽视了社会治理的复杂性和专业技术支持的必要性,出现治理真空在所难免。在传统的“职责同构”体系下,地方政府习惯了管理有抓手,习惯了依靠“抓项目,促管理”。通常情况下,政府管理的手段是“有人在管”,至于这个“人”是否具备资格管理,是否管理有效,基本不考虑。中层政府作为政府职责的“二传手”,一方面忠实地传达上级交办的事项,另一方面将原本属于自我管理的相关职责直接分解和转包给基层政府和自治组织,“减负”之后的中层政府集中力量搞经济建设。

  再者,从监督层面上来讲,中央政府在增强监督的过程中,过分倚重自上而下的中央监督和自下而上的基层监督,忽视平行监督,特别是来自各级人大的监督无力,是地方政府出现监督失控的主要原因。延展适当的地方人大监督,尤其应加强地方人大在重大事项中的决策权,以开放决策的方式,打通人大监督与公民监督之间的壁垒,降低决策风险。换言之,今后调整央地关系不能仅限于“双向加强”,而是应实现“三维调控”的转变。

  央地关系调整过于强调“制度建设”,忽视“技术流程”

  一段时期以来,加强改革的顶层制度设计的呼声很高,似乎有了顶层设计,一切问题都将迎刃而解。实事求是地讲,顶层制度设计确实有必要,但是其必要性的逻辑前提是,只要中央制度设计好了,体制改革到位了。例如有人认为,只要及时出台《中央与地方关系法》,中央与地方关系就能更加优化。这种顶层设计绝不是单向度的改革,需要其他系统性的改革作为配套。中国制度改革遇到的问题,恰恰不是改革的正确性和必要性问题,反而是改革的时效性,是政策窗口何时打开的问题。面对纷繁复杂的多重现代化任务,顶层设计改革需要“以时间换空间”。

  事实上,很多情况下,中央政府制度设计不可谓不精巧,但往往到了地方层面落实不到位,这也是央地关系需要调整的主要方面之一。主要原因在于,政府改革长期关注职能、机构和组织变化,一贯注重精简机构和人员,对行政体制进行了一系列改革,但是对于对政府运行过程中的问题始终关注不够。事实上,考察一个政府,可以从机构、体制、职能和运行等多个角度,体制改革、机构改革、转变职能,甚至包括转变机关和干部作风,都不能代替政府运行质量的改善。今后,政府职责调整,也要突出过程优化和机制创新,变革地方政府管理和服务的技术路线,实现以技术促管理。

  调整央地关系,重在夯实基层治理。通过行政体制改革,逐渐剥离压在基层政府身上的“找钱办事”的财政压力和巨多的“上级交办的事项”,通过合理的政府间财政转移支付,提升基层政府公共服务能力,能够更加迅捷地回应居民的要求,提高适度的公共服务。

  调整央地关系,应突出高新科技的技术推动。通过全国统一的管理信息平台,将过去被区划分割的“定点的属地管理”变为“流动的属地管理”。通过“以房找人”,将流动人口以固定的住所稳定下来,实现有效的社会控制,增强管理的精细化程度。加快建设“云政府”,通过强大的信息技术,实现政府管理的无缝隙性。

  调整央地关系,应通过法治路径,提升经济管制和社会管制水平。全国一致的政府管制有利于解决自由放任发展的外部性,消除资本的野蛮性,促进经济社会的自由竞争,切实改善弱势群体的生存境况。尤其是在社会管制方面,要实现政府通过严格的管制,标准化的流程,法治化的手段,通过相对严苛的制度设计促管理促服务,提高管制水平。

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  • 制度路径,调整阶段,两个积极性,职能,职责同构
( 网站编辑:董航 )
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