对推进政党协商实施的思考与建议

  中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》,进一步明确了政党协商的重要地位、指导思想、内容形式、工作程序和保障机制。深入推行《实施意见》,要深刻认识政党协商的内涵和特点,切实履行政党协商的具体程序,准确把握政党协商与政协协商的关系,才能充分发挥政党协商在社会主义民主政治建设中的独特优势和作用。

  中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,规范了推进社会主义协商民主的七种基本形式,政党协商居于首位。最近,中共中央办公厅又印发《关于加强政党协商的实施意见》(以下简称《实施意见》),进一步明确了政党协商的重要地位、指导思想、内容形式、工作程序和保障机制。因此,深入推进政党协商的实施,既是贯彻落实两个《意见》的必然要求,又对扩大民主党派和无党派人士的有序政治参与,促进科学民主决策,促进国家治理体系和治理能力现代化,具有重要意义。

  一、深刻认识政党协商的内涵和特点

  中国历史上春秋时期就有“党”的概念,一般指结成的团伙,但多贬义。秦汉之后一些朝代出现的党,如唐朝的牛党与李党、宋朝的朋党、明朝的东林党等,都是统治阶级内部的不同政治集团,相互之间势若水火。辛亥革命前后,以1905年中国同盟会成立为标志,中国出现了各种不同性质的具有现代意义的政党,但各党派之间勾心斗角、互相倾轧,没有真正意义上的政党协商。中国共产党成立后,开启了新民主主义革命的伟大斗争。在敌人异常强大、革命任务异常艰巨的形势下,1922年7月中共二大作出建立民主联合战线的决议,并先后两次实行国共合作,成为近代中国政党协商的发端。之后,中国共产党与各民主党派团结合作,反对国民党独裁专制,推翻三座大山,形成生死相依、荣辱与共的亲密关系。新中国成立后,中国共产党与各民主党派的多党合作确立为我国基本政治制度,政党协商成为中国社会主义民主政治的显著特色和独特优势。可以说,中国共产党建立和发展统一战线,实行多党合作,构成了政党协商的基本前提,多党合作的过程构成了政党协商的基本实践。

  政党合作本质上是政治合作,这就决定了作为政党合作基本形式的政党协商,不是一般工作性、事务性协商,而是政治协商。它既是民主党派发挥参政党作用的重要渠道,也是中国共产党领导和执政的实现方式。正因为如此,《实施意见》将政党协商定义为:中国共产党同民主党派基于共同的政治目标,就党和国家重大方针政策和重要事务,在决策前和决策实施之中,直接进行政治协商的重要民主形式。

  作为多党合作的基本方式,政党协商具有不同于其他协商形式的特点。一是政党性,它是政党间的协商,而不是人民团体、社会组织的协商,具有很强的政治性;二是高层性,它是执政的中国共产党与参政的各民主党派和无党派人士进行的政治协商,是协商民主的最高层次;三是组织性,它是组织化的政治行为,是精英集团集体智慧的交流、碰撞和融合;四是直接性,它是民主党派和无党派人士与中共党委政府面对面的协商,即使书面协商也是“直达车”。

  认识事物是发挥作用的前提。我们只有深刻认识政党协商的内涵和特点,才能准确把握推进实施的内在要求,做好相应的组织和保障工作,充分发挥其在社会主义民主政治建设中的独特优势和作用。

  二、切实履行政党协商的具体程序

  《实施意见》明确了政党协商中会议协商、约谈协商和书面协商三种主要形式,并分别就三种形式的协商程序作了具体明确。这是深入推进政党协商实施的重要保障。

  现代政治是遵循现代政治程序的规则、步骤和方式而展开的民主政治。程序政治是民主政治的重要标志,也是实现“有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守”社会状态的基石。早在20世纪50年代,党和国家领导人就深刻认识到程序的重要性。特别是现代政治程序作为民主政治实际运行的规则、形式和过程,具有重要的自律约束、监督控权、修正弥补等价值功能,如果没有程序政治作保障,政治实体内容就会不可避免地成为可实现又可忽视的状态。

  《实施意见》规范的政党协商三种形式中的具体程序,有重要价值和功能。一是保障政党协商在公正合理轨道有序运行。《实施意见》规定的政党协商程序,是中国共产党与民主党派长期进行政治协商实践经验的总结,是多党合作规律的重要体现,也是对协商主体的自我约束和自我控制,只有自觉严格按规定程序进行政党协商,才能保障协商主体自觉沿着既定轨道合理有序运行。二是保障政党协商中科学运用民主权力。政党协商的过程,实际上是作为执政党的中国共产党与作为参政党的民主党派,就推进共同政治目标,履行执政权和参政权的过程,《实施意见》规定的程序,既是对执政权运用范围的规范,也是对参政权政治参与的保障,是执政权与参政权、权力与权利的平衡和有效运用的保证。三是保障政党协商有效实现防错和纠错功能。政党协商中民主党派建言献策、民主监督,本身就包含对中共党委政府决策和政策的完善防错功能,《实施意见》从程序上进一步规范,这就从程序政治上提供了防错纠错的第二重保障,使决策制定和执行中发生的偏差能够得到及时修正和弥补。

  因此,推进实施政党协商中,既要重视协商内容的实现,还要重视协商程序的严格执行,深刻认识程序的内涵和价值,切实做到必不可少、必不可虚、必不可乱,根据不同协商形式的不同程序,做好相应的组织、准备和实施工作,以程序实现有序,以有序保障成效。

  三、准确把握政党协商与政协协商的关系

  中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》规定的七种协商形式中,既有政党协商,还有政协协商;中国共产党和民主党派既是政党协商的主体,又是中国人民政治协商会议的参加单位和重要界别;人民政协既是统一战线的组织,又是多党合作的重要机构,如何处理政党协商与政协协商的关系,是深入推进实施政党协商,充分发挥政党协商功能作用必须准确把握的一个重要问题。

  政党协商与政协协商具有深刻的内在联系。其一,多党合作是统一战线的核心,而人民政协是统一战线的组织;其二,多党合作是包括政治上合作和政权中合作两个基本方面,而人民政协作为多党合作的重要场所,是政治上合作的重要平台;其三,多党合作的主体主要是中国共产党和民主党派,而他们也是人民政协的重要构成单位;其四,政治协商是多党合作的基本方式,也是人民政协的首要职能。这种内在联系,决定了中国共产党与民主党派既要作为执政党和参政党进行政党协商,也要作为政协的参加单位参与政协的政治协商;既是政党协商的重要主体,也是政协协商的重要主体;既要在政党协商中履行职能作用的,也要在政协协商中发挥职能作用。

  政党协商与政协协商也有显著区别。其一,性质不同。政党协商是政党间的协商,实质是执政党和参政党的协商,具有政党性,而政协协商是包括执政党和参政党在内的参加人民政协的各族各界代表人士的协商,具有政治性;其二,范围不同。政党协商的范围主要是中国共产党与各民主党派和无党派人士,工商联作为具有统战性的人民团体和商会组织参加政党协商,而政协协商根据协商内容具有不同的范围和人员,比政党协商更广泛;其三,内容不同。政党协商内容包括中共全国代表大会、中共中央委员会有关重要文件,国家领导人建议人选,多党合作中的重大问题等,而政协协商不包含这些内容;其四,形式不同。政党协商具有会议协商、约谈协商、书面协商;而政协协商以各种会议为主要形式。

  政党协商与政协协商这种联系与区别,体现了我国政治体制的性质、结构和特点,体现了中国共产党与民主党派在发展社会主义协商民主中的不同政治角色和多重政治参与,也体现了我国各种不同功能作用的政治系统在实现共同目标中的协商与配合。推进实施政党协商,必须适应和满足这种政治环境提出的特殊要求,既不能把政党协商与政协协商相混淆,丧失各自的特点和优势,也不能把政党协商与政协协商相割裂,忽视政治协商两种基本形式的有机结合;既不能把政党协商与政协协商相等同,用一种协商替代另一种协商,也不能对政党协商和政协协商厚此薄彼,重视一种协商而轻视另一种协商。要从推进社会主义协商民主建设的全局着眼,以不同政治角色参与不同形式的协商,发挥不同的政治作用,使政党协商和政协协商相辅相成、相得益彰,在推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展中发挥更大的作用。

  (作者:全国政协委员、中央统战部原副秘书长)

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