何谓好的吏治

——西汉吏治得失引发的三个命题

    西汉一代吏治为后世所重,固因其吸取“殷鉴不远,在夏后之世”的秦亡教训,抚民以宽,驭众有节,因而吏治较为清明,社会长期稳定,从而塑造了道德意义上的范本价值,也因其律令完备,行之得法,宽猛相济,应时而变,缔造了第一个绵延两百年的中央集权大帝国,从技术层面为后世治国提供了经过实践检验的可操作方案。而西汉吏治,对于我们而言,更提出了以下几个命题,笔者以为值得思考。

    吏治成败的界限何在

    吏治牵涉意识形态、法令制度、社会结构等多个宏观微观层面,可谓一项恢弘精巧的系统性工程,而其成败臧否,则是对其治绩效能的总体评价,必应以是否达成目的为标尺。

    整肃吏治,其目的相当明确:安民以固邦本,富民以促国兴,延国祚,昌国运,求治求功。

    国以典使吏,以吏治民,吏治能否实现上述目标,便有赖于国、吏、民三者关系的把控与调整。西汉中央政府通过体国分野,设官置吏,来与民众产生联系,以控地理民,从长远来看,三者实则有着一致的根本利益。国家社会有序发展的核心便是三者利益的动态平衡,而非一家独大。但官僚阶层作为吏治的实际操作阶层,因掌握现实且富有弹性的权力,因而具有突破宏观理性、追逐短期个体利益最大化的内在冲动,如不加节制,任其发展,必将打破三者原有的格局,危及整个国家的根本。吏与民争利,实为与国争利,争的不仅是物质经济的有形之利,更是合法性、道德性的无形之利。因此,将官僚阶层的利益诉求纳入合理的区间,将其权力运作置于可控的范畴,是维持三者关系持续稳定运转的关键。

    西汉对于官僚权、利的约束较为有效,如荐官有责、上计考课、设刺史以查地方、职务回避制(本地人不在本地当官)等做法,都从制度层面对官吏用权加以制衡,使得权力不至妄为,因而“政平讼理,百姓无愁怨”,保证了吏治目标在相当一段时间内的实现。

    吏治成功的标准,也许可以这样描述:政府清廉高效,制度透明落地,明规则占优,因而降低了国家机器的整体运作成本,同时通过向社会民众提供可预见的秩序与安全感等公共产品,大大稳定国家政权根基。

    与此相反,失败的吏治,表现为庸碌低效的政府,不仅增加社会运转成本,甚至持续减弱社会创造财富的能力,扭曲社会资源的合理分配,导致潜规则盛行,最终侵蚀政权根基。

    礼治与法治、自律与他律、制度与道德相辅相成

    “汉家自有制度,本以霸王道杂之”,汉宣帝此言虽驳斥太子“纯任德教”的偏废倾向,但更透露出汉代法儒并用、刑德兼顾的治国治吏思想。

    《史记》首开循吏、酷吏之别,前者兴礼重教、为政以德,后者执法严苛、用刑刻深,尽管当世的司马迁褒扬循吏、贬抑酷吏,但也说后者“虽惨酷,斯称其位”,肯定了其在吏治方面有其积极作用。实则,循吏、酷吏之别,并非“礼治”“法治”之分,而是对如何明法、用法有着道德理解上的不同。

    文帝时,廷尉张释之认为“天下用法皆为轻重,民安所措其手足”,用法持平,务为宽厚,因而时有“张释之为廷尉,天下无冤民”之誉。景帝时,蜀守文翁,在劝农兴教的同时,“乃选郡县小吏开敏有材者张叔等十余人,亲自饬厉,遣诣京师,受业博士,或学律令”,法治与德教并行不悖。

    武帝时,御史中丞杜周善于揣摩上意,“上所欲挤者,因而陷之;上所欲释者,久系待问而微见其冤状”,完全以皇帝的意旨为转移。宣帝时,酷吏严延年“巧为狱文,善史书,所欲诛杀,奏成于手……奏可论死,奄忽如神”。其虽精通律令,但却是利用具体条文的模糊性,肆意解读,为己所用。上述杜、严的行径虽于法令有据,却于法理无凭,名为守法遵法,实为蔑法枉法。

    对于法治的认识,汉文帝曾言:“法者,治之正也,所以禁暴而率善人也。”可见,用法的根本目的,是以“禁暴”而导善。钻法律空隙、“深文周纳”固然失之于苛细教条,而轻忽道义、法外造法,更违背了法治的本义。立法执法须合乎“正”义,近乎人理,礼法并重,德律兼修,不可昧于一途。

    制度的退化与异化

    制度虽明为刚性,但却是由人来执行的,其间腾挪辗转余地颇多。实际上,几乎所有的制度在执行过程中,都面临着渐趋“退化”减弱乃至“异化”为非的尴尬。

    如辟除一制,本为公卿牧守自行选任僚属以佐政治民,求上下相谐、政事通达,但主官为增强个人势力,便借此之机,笼络士人,而士人为了做官,也竞相依托权门。此制度便由国家公器一变为私欲之器,主官僚属成为私恩的结合。西汉时被选拔者尚为国家官吏,到东汉则已成为主官的私属,只知有恩主而不知有朝廷。东汉末年群雄竞起,天下崩裂,这与用人之权转移到疆吏之手有莫大的关系。

    又如任子制,西汉制度明确规定为一人,但实则保任二人、三人乃至多人者,不以为意。到东汉时更是恶性发展,无论保任者还是保任的对象都不断扩大,而标准也形同虚设,“不以德选”,完全由父兄荫庇得官。后果显然是一则败坏吏治,二则催生了“累世簪缨”的豪门世族,种下了地方割据的祸根。

    除选官外,其他制度同样如此。如上计本为下情上达、朝廷据以奖惩官吏、进而规议国事的重要措施。但到后来,已成徒具形式的空壳。汉宣帝就说过:“上计簿,具文而已,务为欺谩,以避其课。”

    因此,如何应对制度执行过程中的衰减弱化,如何发掘制度中的合理性而限制其消极面,是个由古及今的重要课题。

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  • 霸王道杂之,固邦,法治,西汉,明法
( 网站编辑:董航 )
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