“两化叠加”:中国治理面临的大难题

  最近这几年,我经常听到有人提,中国治理难在哪里?比如有人说,中国治理难在治官。这也促使我思考,究竟中国治理难在何处?我认为中国治理最难的问题之一就是:中国现在在治理上要面对现代化、后现代化叠加的问题,就是说,既要面对现代化的问题,又要面对后现代化的问题。实际上,从治理的角度,现代化阶段主要解决的是管理问题;后现代化阶段主要解决的是服务的问题,大体上相当于我们现在讲的服务型政府和公共服务的概念。这两个阶段的焦点是不一样的,所以我是不赞同要从管理型政府或者治理型政府向服务型政府转变这个说法的。这个说法并不严谨,中国现在要建立的应该是一个管理服务型政府,因为管理提升的任务并没有完成,如果单纯地讲从管理型政府向服务型政府转变容易发出错误的信号。

  “两化叠加”条件下的治理难在何处

  一是致使达成社会共识的过程更为复杂和艰难。比如说可能会出现用后现代化的眼光看待关于现代化的努力,说这种努力“标准太低”“太滞后了”;另一方面,你做的关于后现代化的努力同样会有人说,“太超前”。比如,高速公路天天堵,说你滞后;高速公路修完了没有几辆车,又觉得你太超前。

  其实,我们既有现代化的任务还没完成,又拉到了后现代化的阶段,如果我们思路更清晰一些有助于达成共识,但是现在对这个问题的看法并不是很清楚,还常常用后现代化的眼光看待关于现代化的努力,或者用与现代化阶段相匹配的手段处理后现代化的课题,所以无论是从宏观决策层面还是微观的角度,难度都很大。当然原因不止这一个,但这是很大的原因。

  二是导致政府发展理念上错位。由于处于“两化叠加”的时期,政府的发展应该是面临着双重的任务,所以现在简单地强调从管理(管制)型向服务型政府转变显得有点急。中国历史上积累下来的统治经验比较丰富,但在管理社会,特别是管理城市方面,缺乏足够的理论和经验积累,治理的理念才刚刚进入。当然,20世纪90年代末和21世纪初的时候,地方政府忙招商引资,当时正常的情况应该是要向服务型政府方向转变的,2003年以来一直也要求地方政府向服务型政府转变,但是由于从上到下思路并不清晰,确实出现了在向服务型政府转变的同时,地方政府开始把招商引资的热情转向开发房地产。可见这个思路还不是很清楚。

  三是不利于正确认识当前社会发展中客观存在的某些差距。我可能偏保守一点,我认为很多差距在短时间内是难以避免的,但是思路应该更清楚一点。比如现在的地区差距、阶层之间的收入分配差距,后者实际上最主要的成分还是城乡差距。比如说有一次我和西部省会的朋友聊天,他抱怨地区差距,我就问他:“你吃的穿的比我差吗?住房比我差吗?开的车比我差吗?”不差,甚至比我的都还好。那么差在哪儿?实际上不是差在个人,是差在西部整个社会结构、经济活动当中,农民、农村比例比东部高很多。如果不做细致的分析,只是不加以区分地对比,一会儿拿现代化跟后现代化对比,一会儿反过来拿后现代化跟现代化对比,就会给人以“乱”、“矛盾多”的印象,同时会不切实际地抬高要求,进而带来更多难题。

  如何应对“两化叠加”的双重压力

  作为一个政治学和公共管理的研究者,我要特别强调,我们要继续强化管理因素,我们的管理还要继续补课,目前重点应强调“管理-服务型”政府,逐步形成完全意义上的服务型政府,即兼顾加强管理与提升服务,“现代化”阶段的主要任务侧重强化管理,“后现代”阶段的主要任务重在扩大服务。同时,注意强化细节管理和流程管理,改变“重体制轻机制”的习惯。

  加快城市化进程。虽然城市化的过程中出现了种种问题,包括土地、财政等等问题,但是当我见到媒体贬损城市化,心情总是不愉快。城市化过程中出现的问题还是要靠城市化解决。就像你跟西部的朋友对比,他们个人的生活可能并不比你差,差是差在农村和农民的问题上。西部农村和农民的比例比较高。这些问题还是要用后段加速,而不是降速的办法解决,中国就得有速度,中国没速度不行。要用融合而不是划界的办法,推动城市化健康提速与“精准扶贫”相结合,去积极弥补“两化叠加”所导致的社会压力和“社会断裂”现象。

  在各种政府的说法当中,相对而言,我还是比较赞成“有为政府”,也就是一个偏强和积极一些的政府。但是我说的偏强和积极一些的政府,不是比现在的政府更强,比现在的还是要相对的偏弱一点,但是和其他国家的政府比起来,它还是要相对偏强一些。它的特点我个人的理解就是:职责优化、行政主导、注重绩效、规模适度、制约有力、敏捷灵活。

  这里面我强调两点,一是要坚持注重绩效,虽然我不赞成搞成企业型政府,但是中国政府比较讲绩效,它拿绩效管着你,还是有效果的。另外一个是敏捷灵活,我接触国外一些同行时发现一个有意思的现象,经济学教授对中国地方政府的评价要好于政治学教授,尽管他们的角度也不一定全面。我就问他们对中国地方政府的好评根据是什么。他们就说中国政府很积极,做事积极想办法,反应快,很敏捷,这就可以了嘛。

  在深思熟虑的基础上考虑公共政策整体平衡问题,避免政策指导思想的不平衡、不统一所可能带来的治理困难。看事不能只看这一个事,要考虑整体平衡,既要考虑政治领域、经济领域、社会领域当中的几个主要方面的平衡问题,也要考虑纵向平衡,就是中国现在正处在现代化和后现代化几乎同步推进的这么一个历史阶段。中国发展得快,主要靠的就是这两个阶段同步推进。它是这样的一个发展过程。

  现在有一个说法,好像中国基础设施不能再投了,再投就过了。其实不是的,比如中国的高速公路还是没灯的,但我去过的发达国家,大多数高速公路都是有灯的。中国城市马路上的路灯也不算太亮,还有我们自来水的水平还比较低,等等。这些小事对整个平衡问题的解决很重要。

  (作者:南开大学党委常委、副校长)

  名词解释

  两化叠加

  “两化叠加”,是指现代化与后现代化要在近乎一个历史时期内完成,既要面对现代化的问题,又要面对后现代化的问题,呈现叠加态势。在欧美发达国家,现代化与后现代化是两个阶段;在日本与韩国,这两个阶段在现代化后期是叠加的;中国的这两个阶段则近乎于重叠,中国自1978年开始启动现代化进程,到上世纪80年代末、90年代初,问题开始突出,大家同步关注现代和后现代的问题。“现代化”阶段的主要任务是强化管理,“后现代”阶段的主要任务是扩大服务,两个阶段的焦点不同,大体相当于服务型政府和公共服务的概念。“两化叠加”给中国治理带来极大难题,一是社会共识难以达成,二是导致政府发展理念的错位,三是不利于正确认识当前社会发展中的某些差距。(曹原)

标 签:
  • 治理型,后现代化,服务型政府,两化叠加,后现代
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