司法公开的困境与突围

  司法公开是司法改革进行到一定阶段的产物,同时也是进一步深化司法改革的突破口。司法公开之于司法改革的意义在于防止司法腐败、维护司法权威、提升司法水平。近年来,中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组先后启动了中国司法透明度、中国海事司法透明度、浙江法院阳光司法、北京法院阳光司法、西部地区司法透明度等系列指数年度评估,评估对象涵盖最高院、高院、中院和基层法院四个层次,既有全国层面的,也有省域的,还有专门法院的,形成了较为完整的指数体系。

  从分散到集中:司法公开平台应逐步实现集约化

  中国司法公开平台建设经历了一个由分散向集中的过程。早期,司法公开平台采取的是分散模式,地方法院通常依托中国法院网通过开设地方频道的形式建设法院网站。随着司法信息公开力度的加强,有的法院对网站进行改版,也有的另起炉灶,重新开通新的政务网站。与政府信息相比,司法信息同质化程度很高,为了实现全国范围内的信息整合,最高人民法院开始建设全国统一的司法专项信息公开平台,同时,一些省市的高院和中院也在管辖范围内建设统一的地方司法公开专项信息平台。至此,中国司法公开平台建设存在三种模式,即集中、局部集中和分散。三种模式并存导致信息重复上传、平台建设维护成本高、公众无所适从等弊端。

  中国司法透明度要进一步提升,必须解决好司法公开平台建设是遵循集中建设还是分散建设模式的问题。首先,要根据司法信息的类别区分集中公开还是分散公开。有些信息,如减刑假释、裁判文书、执行信息,适合采取全国集中公开模式;还有的信息,如庭审直播,占用空间大,上传速度受限,不易采取全国集中公开模式,可以采取局部集中公开或分散公开。其次,对于实行全国集中公开的司法信息,则不必重复上传至本院网站或局部集中公开平台,应建立与全国专项司法公开平台之间的互联互通。由于最高法院在全国建有一系列司法专项信息公开平台,如“人民法院诉讼资产网”、“中国裁判文书网”、“全国法院被执行人信息查询”、“中国执行信息公开网”、“全国人民法院减刑、假释、暂予监外执行信息网”,因此地方法院可将相应的司法信息上传至全国的司法公开平台,并在本院网站上做好链接,尽量避免重复上传信息,建立司法公开集约化模式,提升司法公开效率和效果。

  另外,随着大量的司法信息上传至全国专项司法公开平台,真正需要在本院网站上公开的信息量会大大减少,因此也没有必要花费大量的人力资源和财力成本建设和维护基层法院的网站,与其多网站重复建设,不如集中精力建设好一个司法公开平台,并且对于同质性较强的司法信息来说,更适合通过三级法院共建一个司法平台进行集中公开。因此,长远来看,司法信息的集约化公开模式是中国司法公开迈向成熟阶段的必然选择。

  从有价到无偿:司法信息应在网上免费发布

  免费与创收之间的矛盾是中国司法公开遭遇的深层次问题。公共信息免费公开是信息自由的一项原则,然而实践中,在利益驱动下,法院会将本来应该免费公开的信息作为有价出版物对外出售,如司法解释汇编、工作年报、法院公报等。以最高人民法院的法院公报为例,相对于政府公报、人大常委会公报而言,法院公报的公开力度最小。公报是党政机关发布重大事件或重要决定的重要渠道,信息公开制度最早是从公报公开开始的。目前,各级政府、人大常委会已经将公报作为政务信息公开的重要渠道,公众可登录政府和人大网站的公文公报专栏,免费浏览和下载政府公报。法院公报主要记录和反映法院一个时期的动态,如重要会议、重大活动、人事任免以及制度文件等。虽然,最高人民法院也将公报作为向国内外公开发布司法信息的最权威的平台,并提出要在推进司法公开方面发挥更大作用,但是仍将其作为公开出版物对外有偿发行。

  法院公报通过有价出版物向社会公开,暴露出信息公共权与知识产权保护之间的矛盾和张力。信息公共权是现代社会公民的基本权利,任何公民、法人和其他组织,都依法享有获取政府机构发布的政府信息和请求政府机构提供可以公开的政府信息的权利。信息公共权背后的支撑理论是公众不应该为公共信息支付两次费用。虽然,法院的年报、公报、白皮书以及统计数据等经过了司法部门的加工,属于智力成果,但是其制作时纳税人已经为之支付过成本,那么公众在获取时不应该第二次付费,换言之,公权力部门在工作中产生的智力成果所享有的知识产权保护是受限的。

  从原则到例外:裁判文书不上网不宜设计兜底条款

  2014年1月1日开始施行的《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》,与2010年的规定相比,改进很大,如将裁判文书从生效到公开的期限由30日缩短为7日,体现了司法公开及时性原则;将裁判文书由 “可以”上网改为 “应当”上网,并规定了“不上网审批制”。不可否认,在最高人民法院的推动下,各地裁判文书上网的数量激增,然而与不上网的数量相比,还是无法体现司法信息“以公开为原则、以不公开为例外”的精神。究其原因,裁判文书上网例外不宜设计兜底条款。

  《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》第4条在规定裁判文书的例外情形时表述为“其他不宜在互联网公布的”。兜底条款的存在给司法机关留下自由裁量空间,尽管按照文件规定不宜公开的裁判文书要经过审批,但是司法机关作为裁判主体,会避重就轻,将不愿公开的裁判文书以不宜公开为借口回避上网。项目组通过调研一些法院的裁判文书不上网审批单发现,裁判文书不上网审批流于形式,表现为不上网理由过于笼统甚至缺失、对政府机关工作人员“网开一面”、主观上逃避监督等问题。为最大限度推进裁判文书公开,除涉及国家秘密、个人隐私和青少年违法犯罪案件属于法定不公开之外,裁判文书均应该上网公开,取消司法机关“不宜公开”的自由裁量权。

  从虚拟到实体:降低旁听门槛,规范旁听程序

  在互联网背景下,中国虚拟空间上的司法公开热闹异常,从官网到微平台,从手机短信到APP,不断创新公开的渠道和形式,方便当事人或公众借助现代通信工具获取司法信息,然而,在线下,法院的大门反而虚掩甚至紧闭,与线上形成较大的反差。以旁听为例,旁听案件审判是公民的一项重要权利,也是公民参与司法审判、监督司法活动的重要途径,为了考察法院旁听便利度,中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组进行了实地调研。项目组成员根据预先查好的开庭公告,实地到一些法院选择旁听公开审理的案件。调研结果显示,旁听在个别法院受阻(有的法院告知旁听案件的条件是应提前征得法官或当事人同意,但不提供法官的联系方式;有的法院的门卫告知只有当事人家属才能旁听),多数法院设置了较高的旁听门槛,表现为旁听须法官或书记员同意、扣押身份证或用身份证换取旁听证等。《居民身份证法》严格规范了居民身份证的使用,对于查验、暂扣居民身份证有着严格的程序要求,法院暂扣旁听人员居民身份证的做法欠妥。对于公开审理的案件,理论上如果法庭空间允许,公民在进行安检之后均应该可以顺利进入法庭进行旁听。因此,最高人民法院应对旁听程序进行规范,禁止设置不必要的门槛,不得暂扣旁听人员的居民身份证,法官或书记员也不应对旁听人员进行审查。

 (作者单位:中国社会科学院法学研究所)

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  • 司法公开,裁判文书,司法改革,有偿发行,及时性原则
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