加强和改进人民政协民主监督工作的思考

  政协组织在人民政协民主监督中不是主体,而是平台;政协组织在人民政协民主监督中不是无所作为的平台,而是承担着领导和组织作用的可以有大作为的平台。

  随着人民政协事业的发展,特别是人民政协协商民主的健全,加强和改进人民政协民主监督问题自然而然被提上议事日程。近年来,全国政协和各地政协在实践中创造了许多加强民主监督的经验,这也是人民政协民主监督问题被提上议事日程的重要条件。如何加强和改进人民政协民主监督,也有许多基础性问题需要研究和探讨。

  人民政协的民主监督是谁监督谁?

  加强和改进人民政协的民主监督工作,首先要明确一个问题:政协民主监督是谁监督谁?

  民主监督是人民政协三大职能之一。这个职能是根据毛泽东在《论十大关系》中提出的共产党和民主党派要“长期共存,互相监督”的方针确定的。毛泽东在阐述这一方针时指出:我们有意识保留民主党派,就是要听不同意见。对于这个方针,周恩来、邓小平在1957年都作过阐述。周恩来说:“长期共存,互相监督,主要是讲中国共产党跟其他民主党派的关系。”“互相监督,首先应该由共产党请人家监督。”“长期共存、互相监督的方针,实际上是扩大民主。”

  邓小平在《共产党要接受监督》的报告中也指出:“我们党是执政的党,威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说,谁有资格犯大的错误?就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此,我们党应该特别警惕。”“‘长期共存、互相监督’也是这样,有监督比没有监督好,一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题,民主党派就可以从另一个角度看问题,出主意。”这些论述有三个要点是要注意的:在统一战线中,民主监督是共产党和民主党派之间的互相监督;在共产党和民主党派的互相监督中,重点是让民主党派监督执政的共产党;共产党和民主党派的互相监督就其内涵而言,就是提意见、作批评、出主意。

  这里讲的是统一战线内共产党和民主党派之间的监督问题,由于人民政协是中国人民爱国统一战线的组织,毛泽东提出的“长期共存、互相监督”的方针,也就成为人民政协内部共产党和民主党派处理相互关系的方针。1979年6月15日,邓小平明确指出:“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设事业,继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题,进行协商、讨论,实行互相监督,发挥对宪法和法律实施的监督作用。”这一思想被写进了1982年12月通过的《中国人民政治协商会议章程》。也就是说,人民政协要“根据中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存、互相监督’,‘肝胆相照、荣辱与共’的方针,对国家大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商,并通过建议和批评发挥民主监督作用。”

  但是在实践中,这个问题并没有解决得很好,其中有两个问题比较突出:一是,在人民政协中,民主党派怎么有效地对共产党进行监督;二是,政协委员不等于民主党派,其中还有各人民团体和各族各界人士,他们要不要像民主党派那样履行民主监督的职能,如果要履行这样的职能又同民主党派有什么不同。1989年1月2日,邓小平批示要“组织一个专门小组(成员要有民主党派的),专门拟定民主党派成员参政和履行监督职责的方案”。同年1月27日通过的《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》指出:“人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题进行政治协商,并通过提出建议和批评,发挥民主监督作用。”这个文件要求人民政协“为参加人民政协的各民主党派、无党派爱国人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参政议政开辟畅通道路,集思广益,促进国家重大决策的科学化与民主化;协助并推进国家机关改进工作,提高效率,克服官僚主义,反对腐败现象,监督国家宪法、法律和方针政策的执行”。1989年12月30日发表的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,进一步把共产党和民主党派的关系确定为执政党和参政党的关系,同时强调“人民政协要对国家大政方针、地方重要事务、政策法令的贯彻、群众生活和统一战线中的重大问题,加强政治协商和民主监督”。“在政协的各种会议上,要切实保障政协委员提出批评的自由和发表不同意见的自由。”1995年1月13日中共中央转发的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,在强调人民政协要组织参加政协的各党派、团体和各族各界人士参政议政的同时,重申了加强民主监督的要求。这些规定的基本要求是,人民政协在履行民主监督的职能时,要坚持共产党和民主党派互相监督;要坚持参加人民政协的各民主党派、无党派爱国人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士对国家机关及其贯彻国家大政方针、地方重要事务、政策法令的情况,以及群众生活和统一战线中的重大问题,加强民主监督。

  2006年2月8日中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》,全面总结了改革开放以来人民政协事业发展的经验,研究和回答了实践中提出的问题,对于如何加强人民政协的民主监督问题,强调了两个重大问题:一是,对人民政协的民主监督做了一个明确的定性,指出:“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”二是,对人民政协的民主监督是谁监督谁的问题,也明确指出“它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。对于我们党来说,更加需要接受来自各个方面的监督。”这个文件还在原有规定的基础上论述了人民政协民主监督的主要内容、主要形式等问题。

  由此可见,在人民政协的民主监督中谁监督谁的问题上,存在着两类监督:一类是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督,重点是共产党接受民主党派和各个方面的监督;另一类是政协委员对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,重点是对国家机关及其贯彻国家大政方针、地方重要事务、政策法令的情况,以及群众生活和统一战线中的重大问题实施民主监督。

  政协组织是不是民主监督的主体?

  我们在讨论人民政协的民主监督是谁监督谁的问题时,涉及一个重大问题,即民主监督的主体是谁,政协组织是不是民主监督的主体。搞清楚这个基本问题,就可以在加强和改进人民政协民主监督时增强工作的针对性,提高民主监督工作的有效性。

  在人民政协内共产党与民主党派的互相监督中,共产党和民主党派互为民主监督的主体;在政协委员对国家机关及其工作人员的工作进行监督时,民主监督的主体是政协委员。

  有些同志提出,为什么政协组织本身不能成为民主监督的主体?如果政协组织本身不是民主监督的主体,它在人民政协的民主监督中又扮演着什么样的角色呢?

  在中共中央2006年颁布的《关于加强人民政协工作的意见》中,前面已经引用过的一段论述明确指出:“它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。”“通过政协组织”这六个字表明,人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构、我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式,政协组织是全体政协委员在其中进行政治协商的平台,也是全体政协委员在其中进行民主监督的平台。

  需要深入研究的是,政协组织在民主监督中承担的使命和责任究竟是什么,发挥政协组织在民主监督中的作用是不是让政协组织成为民主监督的主体就可以解决的,或者说,是不是政协组织不是民主监督的主体就不能发挥作用。多少年的实践告诉我们,政协组织对民主监督的思想认识和组织作用对于民主监督的实现,至关重要。首先,政协组织如果对民主监督缺乏正确的思想认识,怕惹事,怕得罪人,那么,人民政协的民主监督就可能成为一句空话。反之,人民政协的民主监督就能够从一种字面上的原则变为政治生活中的现实。其次,政协组织如果不去组织政协委员对国家机关及其工作人员进行民主监督,不去组织政协内部共产党和民主党派之间的互相监督,那么人民政协的民主监督就有可能出现两种情况,要么取消民主监督,要么放任政协委员无序地乱放炮,导致自由主义泛滥。反之,人民政协的民主监督就能够搞得有声有色,富有成效。因此,政协组织在推进民主监督中承担着非同寻常的使命和责任,这种使命和责任不是要求政协组织越俎代庖,代替广大政协委员成为民主监督的主体,而是要求政协组织更有力地领导和组织好民主监督,增强人民政协民主监督的有效性。

  人民政协的民主监督尽管不是权力监督,不具有强制性,但是由于广大政协委员大多在政治上经济上学术上是有影响有成就的人,人民政协的民主监督必定是一种高层次高质量的有分量的监督;同时,政协委员虽然在民主监督中往往表现为委员个人行为,但是在整体上仍是一种有领导、有组织的民主监督。这就要求各级政协组织加强对政协委员的民主监督工作的组织和引导,确保民主监督活动有序推进。因此,政协组织在民主监督中注重激发政协各参加单位和广大委员积极性的同时,要更加注重发挥好各级政协组织的领导作用,增强民主监督工作的组织化程度,确保民主监督工作的有序开展。

  党的十八大以来,全国政协在领导和组织全国政协委员开展民主监督过程中,做了许多有意义的探索。一是在民主监督中注重问题导向。比如针对重大改革举措落实和群众关切,开展投资审批制度改革等12项监督性强的调研议政活动,紧盯重点追踪监督,推动了相关工作改进和政策出台;针对群众期待、社会关注的金融财税体制改革等开展视察调研,侧重从民主监督角度推动落实。二是在民主监督中注重监督实效。比如聚焦中共中央重大改革举措、重要政策贯彻执行情况和“十三五”时期重要约束性指标的落实,以组织监督性强的视察调研活动为主,多种形式配合,增强监督实效。比如围绕加强城市规划工作等课题开展民主监督,并选择其中一些课题召开以监督为特色的双周协商座谈会。这些实践告诉我们,在推进人民政协民主监督中政协组织承担着什么样的使命和责任。

  政协组织是不是民主监督主体?结论是两句话:政协组织在人民政协民主监督中不是主体,而是平台;政协组织在人民政协民主监督中不是无所作为的平台,而是承担着领导和组织作用的可以有大作为的平台。

  共产党员政协委员在政协民主监督中发挥什么样的作用?

  在人民政协中,共产党员政协委员虽然不到一半,但仍有很大比重。在政治协商中,共产党员政协委员发挥了很大作用。在民主监督中,共产党员政协委员在人民政协的民主监督中应该发挥什么样的作用,怎样发挥作用呢?这个问题是需要认真研究的。

  从一般道理上讲,由于中国共产党的先进性,共产党员政协委员在履行职能时也要发挥先锋模范作用。但在人民政协中,共产党员政协委员在履行政治协商、民主监督、参政议政三大职能时,发挥作用的情况是各不一样的。特别是参政议政这一项,主要是参政党的职能。由于共产党员政协委员中许多人已经是党的干部或者是从党和政府领导岗位上退下来的领导干部,他们可以在议政时发挥较大的作用,但不会再参政。在履行民主监督职能的时候,共产党员政协委员也和其他政协委员不同,有自己的特点和任务。

  讨论这个问题,首先要搞清楚共产党员政协委员的身份和角色。从人民政协成立的第一天起,中国共产党就是人民政协的组成单位,因此就会派一部分共产党员参加人民政协,成为政协委员,这是政协委员中党员委员的由来。也就是说,共产党员进入人民政协主要不是由他的个人因素决定的,而是由他的派出单位中国共产党是人民政协的组成单位所决定的。政协委员中的共产党员在人民政协中具有双重身份,即他们既是政协委员,又是执政党的党员。

  由于在人民政协民主监督中,存在着两类民主监督,即我们在前面所说的党派之间的互相监督和政协委员对国家机关及其工作人员的监督,共产党员政协委员在这两类民主监督中承担的作用各不一样。作为政协委员,他们和所有政协委员一样,毫无疑问,都要履行民主监督的职能,对国家机关及其工作人员贯彻国家大政方针、地方重要事务、政策法令的情况,以及群众生活和统一战线中的重大问题进行监督,提出批评意见和建议。作为共产党员,他们在共产党同民主党派和无党派爱国人士的互相监督中,拥有监督和被监督的双重角色,既要按照党的主张对党外人士进行帮助、督促和引导,又要虚心接受党外人士的批评和意见。

  (作者:十一届全国政协常委、中央党校原副校长)

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