信访治理须打好“组合拳”

  信访既是化解社会矛盾的制度化渠道,也是群众利益诉求表达的重要平台。为适应全面深化改革对化解社会矛盾的新要求,近年来在理念革新、政策设计、健全机制等方面,中央和地方都对信访治理作出了一系列探索。特别是近期中办、国办印发的《信访工作责任制实施办法》,从信访责任落实的层面为及时就地解决信访问题作出了新的设计。

  笔者在调研中发现,要提升信访治理绩效,化解信访领域存在的信访主体多元、信访诉求复杂、涉及领域宽泛、重复信访比例高、非正常上访突出等问题,必须坚持源头责任治理、统筹治理、依法治理、分类治理,打好“组合拳”。

  源头责任治理是关键

  群众上访,问题虽然反映在信访领域,但根源实则在信访之外。因此,要从源头上加强信访治理,不能等问题产生以后再来“救火”。

  抓好源头治理,需要从三个层面着手:坚持民主执政。涉及人民群众切身利益的重大事项、公共事务都应采取民主协商的方式,杜绝“替民做主”、服务需求相脱节甚至“吃力不讨好”的情况。坚持科学决策。“拍脑袋”决策是滋生信访顽疾的重要原因。要健全完善公共政策决策咨询制度。决策中不仅要听取相关利益群体的意见,还应听取专业性意见,把风险评估作为必备的前置程序;决策实施中,应全程跟踪监督,及时纠偏。坚持解决现实问题。要把保障和改善民生,作为加强信访源头治理的治本之策。

  源头治理能否发挥应有效能,重在其责任能否落实。当前要把落实信访责任制作为加强源头治理的重中之重。按照信访权责界限,构建一级抓一级、层层抓落实的信访工作责任体系,把问责纳入信访治理的常态化轨道。对因缺乏民主决策、科学决策、不重视解决民生问题而造成大规模上访的,要强力开展责任追究,同时对在信访问题处理过程中推诿扯皮、敷衍拖沓、态度蛮横等行为也要问责。

  统筹治理是重点

  从本质上讲,信访治理是一个有机、协调、动态和整体的运行系统。但是,当前信访治理最突出的问题就是碎片化:各自为政、力量分散、手段单一。必须按照统筹治理的思路来处理信访难题。

  首先要做好顶层设计。要跳出“就信访论信访”的传统思维,合理划分“维稳”与“维权”的关系,构建“信访工作—群众工作—社会工作”的大信访格局。其次需要统筹多元治理主体。化解信访难题,主体责任在政府,但需要部门、地区之间的协调联动、相互配合,并赋予信访部门协调、督办、问责的权能。还应发挥律师、心理咨询师、专家学者等主体的作用。再次需要统筹治理方略。实施“前后上下内外”式治理:前,就是把信访治理的关口前移到问题的预防和原因的梳理;后,就是问题出现后要迅速应对并总结教训;上,就是从体制机制层面着力解决“问题在基层,根子在上面”的困境;下,就是变群众上访为干部下访,将难题化解在基层。最后还要统筹手段。不仅要运用法治手段,还要运用思想引导、心理纾解等方式,把党的方针政策讲透讲明。

  依法治理是基础

  近年来,信访在法制化建设方面取得了长足进步,但总体来看,离真正意义上的法治化治理尚有距离。在信访治理过程中,必须打好依法治理这个基础,为信访问题的解决增强权威性、可预期性。

  推动信访治理法治化,首先需要树立对法治的信仰。继续深入推进普法教育宣传,增强群众的法治意识,革除一些基层干部用行政手段“摆平”和“人民内部矛盾人民币解决”的惯性思维。其次,要健全完善信访治理的法律框架。在国家层面尽快研究出台专门法律规范,解决现行《信访条例》效力层级低、信访法律规范不够健全的问题。再次,要完善信访办理和依法处置情况的定期督查制度,对督查对象年度信访案件办理和依法处置的总体情况、典型案件的依法处置情况进行督查,形成督查报告,提出整改意见。健全完善“诉访分离”机制也不可或缺。要把涉及诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来,引导到政法机关解决。同时,要及时认定、终结无理闹访、缠访等行为,并依法处置、公开结果。

  分类治理是策略

  由于信访问题客观上呈现出原因错综复杂、形态多种多样、多种问题相互交织等特征,一些地方抱着“多一事不如少一事”的心态,采取大而化之的办法来处理问题。事实证明,这种办法并不能真正化解复杂多样的矛盾。应在准确划分信访矛盾类型的基础上,采取分类治理的策略。

  总体上看,当前信访问题可以划分为农村集体权益分配、劳资纠纷、疑难积案、居民利益受损等类型。对于农村集体权益分配类的矛盾,要在准确掌握集体资产总数、权益分配方案、各方利益诉求等信息的前提下,初步形成一致性意见,然后召开村民代表大会进行讨论,获得大多数人的拥护和支持,为矛盾的化解奠定扎实的群众基础。对于劳资纠纷类矛盾,政府要在准确掌握信息和把握细节的基础上,引导劳资双方充分交流、理性谈判,设计出兼顾各方利益需求的解决方案。对于重复非正常上访、闹访、缠访等疑难积案类矛盾,要按照“先期预警、综合施策、公开透明、主动积极”的原则有效应对,让公众全面准确地了解事实真相。同时还应按照“一案一策、分化处理”的策略,逐案化解。对于居民利益受损类矛盾,要准确研判利益受损的基本情况,再根据有关规定引导居民通过合法途径寻求解决。

  (作者:江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心省社科院基地主任、省社科院副院长)

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