执法如何影响政府信任的生成

  民众对政府的信任是政府施政合法性的重要基础,是政府实现有效治理的关键性资源。这一议题受到了政治学、公共管理学、社会学、心理学等众多学科的广泛关注。在传统法学理论中,执法被视为法律实施和法律得以实现的重要方面,研究者多从执法的合法性、合理性、效率等方面进行阐释。然而,若从国家治理以及政府与民众关系角度看,执法则不仅是法律活动,也是政府与民众发生深入互动的场域。在这一场域中,双方的互动具有综合和复杂的特征,有对政府信任的短期影响,也会产生持续效应,包含了前述各个学科所关注的影响民众形成政府信任的主要因素。因此,执法不只是法律实现的手段和方式,而具有重要的政治属性和社会意义。从执法的角度切入,我们也许能够直接和深入地观察和研究政府信任问题。按照这种思路,笔者拟从3个相互关联的方面阐明执法作为一种过程是如何影响民众对政府的信任的。

  执法是政府信任发生的重要源头

  一方面,执法是国家进入、塑造和影响社会的过程,抽象的制度、规则借此得以具体化,因此成为国家制度和国家符号的一个重要“出口”。现代国家的一个重要特征是建构起一种超越地方性价值和规范的制度体系,以提供更加普遍的秩序,其基本途径是建立统一的国家法律体系。其中,广泛涉及民众生活各个领域的大量行政性、监管型的法律应运而生,而执法因此成为国家运用法律塑造“新社会”的基本方面。执法是一种行动性、过程性和经验性的法律实践,抽象的国家法律和制度经由执法过程直接且较为全面、系统地进入社会,从而成为能够被具体感知、把握和评判的行动和规则,国家法律不再是停留在纸面的条文,而在社会生活中以行动的形式鲜活地表达出来。从这个意义上讲,执法是政府主动实践法律的过程,广泛发生的执法活动是比法律宣传和司法裁判更具一般性和普遍性影响力的法律传播方式,是国家向社会输送制度的基本“出口”。这个“出口”同时开启了民众认识法律和政府的大门。

  另一方面,执法过程是民众认识和接触正式制度的一个重要“入口”,是形成政府信任的直接认知来源和信息基础。执法实践广泛而密集的关系性结构容纳了大量与百姓日常生活紧密相关的事项,大多数民众所获得的最重要的信息往往来自于执法过程中被重点选择、被重复解释、被反复适用甚至可能被扭曲的规则和行动。人们往往因此认为“这就是法律”。并且,执法过程中的执法者以政府代表的身份与被执法者发生面对面的互动,被执法对象和那些观察到执法环节的民众就会对执法者的表现和作为、执法风格和策略形成认识和评价。民众因此在执法活动中有机会将对政府及执法机构的抽象印象转变为具体的交往经验,抽象和书面性的执法与被执法关系转变为具体的、可被民众经验感知、引发反思的事项,并以此为基础发展和建构出政府印象。人们往往因此认为“这就是政府”。于是,执法过程为大众提供了一个开放性的政府认知“入口”。

  执法与信任在双向互动中不断发展变化

  执法过程并不是政府与民众之间简单的执行与被执行关系,政府信任亦不是民众被动地接收执法信息而一次性生成某种特定结果。政府信任发生机制的核心是政府与民众之间的互动性,而执法,特别是基层执法实践,恰恰就是二者发生互动的关键性场域。

  一方面,主体间的信任程度影响着双方的行动模式或行动倾向。很多理论研究和实践证明,民众对执法者以及执法者所代表的政府的信任程度直接影响着他们的行动反应和选择。信任程度高,则民众倾向选择支持性的行动,例如在执法过程中积极配合、认同执法活动的合法性和权威性、停止机会主义的行为或者具备较高的自愿守法动机。反之,信任程度低,民众则更容易采取拖延、回避、无所适从或者抵制、对抗等行为方式。此外,从相互性的角度看,容易被忽视的是,执法者对执法对象的信任程度也会影响其行动方式。例如,当执法者认为执法对象总体上是值得信任时,更倾向于采取回应性的执法方式,保持一种彼此合作的态度,也更愿意对执法活动抱有责任感;但如果执法者难以和执法对象建立起信任关系时,更倾向于采取简单的命令—控制执法模式,或者策略性地进行风险规避。总而言之,基于不同的信任程度,执法双方以及与执法活动、事项有关的单位和人员作为行动者,为了各自的利益、目标和价值,运用法律、非正式规则、社会关系、情感、道德等资源展开博弈、竞争、合作等复杂的互动,并因此产生出生动、丰富和复杂的社会后果。

  另一方面,行动模式会反向塑造主体间的信任程度。执法双方在实践中的行动模式往往释放出有关双方关系的指引信号,从而影响彼此间信任的维系和变化。例如,在基层执法中,当双方主要呈现出一种博弈(例如环境执法)或针锋相对(例如城管执法)的行动方式时,执法者和执法对象都更容易形成、保持或者加深消极的印象模式,即对方是不可信任的,或者双方的关系是不确定、不稳定的。而一旦其中一方或者双方倾向于在执法过程中谋求沟通、对话、理解或合作时,则会刺激信任关系的共鸣,促使双方在认知或者情感上努力地避免进入消极的关系模式。

  执法过程塑造有关政府信任的一般性社会文化心理

  执法过程不仅直接影响执法双方的互动和信任模式,而且会经由不同社会传播渠道塑造出有关政府和执法机构“可以信任”或“不可信任”的一般性社会文化心理,并在较长的时间内持续产生后果。

  执法具有相当的开放性、可观察和可感受性,即使民众不直接参与、接触与自己切身利益相关的执法活动,也能够感受和认知(虽然不全面)政府执法的成效。换言之,信任不仅来源于直接经验,执法效果具有扩展效应。例如,在治安、食品、环境等与民众生活、健康直接相关的执法领域,民众往往通过执法成效来评价政府是否兑现了对民众的承诺,是否是一个负责任、有能力的政府。新媒体时代的到来极大加剧了这种间接经验的复杂性。各类大型媒体对执法活动、事件进行报道,人们通过新媒体平台传播、评价和讨论。大众既是信息的接受者,也是新信息的制造和传播者,民众对政府的信任感不再仅限于直接交往经验或停留在抽象想象中,而是直接经验和间接经验的结合、交互反思的结果。

  更为重要的是,有关执法的直接和间接经验对塑造社会文化心理具有累积和放大效应。人们对政府的认识是一种片段化却又联系性的思考和反思方式,在每天发生的“小事”中,人们建构起关于政府品质的印象和评价。执法活动是人们关于政府记忆的重要来源,对民众认知政府产生显著的弥散性、溢出性效应。人们通过一个个执法活动、片段或传闻进一步演绎、扩大想象政府运作和政府形象,构成整体性评价政府的重要基础,继而影响着政府信任的形成,并产生持久影响力甚至固化民众的政府信任认知模式。例如,当民众对执法过程的某个片段或某个具体领域中的问题产生不信任,就可能对执法整体的合法性产生怀疑。因此,如果民众与政府在某个具体领域或问题上仅维持着一种脆弱的信任关系时,往往经由某些突发个案,信任关系即被轻易冲破。

  总体来看,执法是政府与民众互动的综合领域,基于诸多重要因素对民众的政府信任产生重要影响。而政府与民众的关系是国家建构良好社会秩序的核心问题,因此需从国家治理角度重视执法问题:第一,由于执法领域所包含的治理要素以及执法产生的民众对政府的信任问题在社会心理、政治文化方面产生出持久后果,使其成为理解和解决政府信任问题的关键环节之一。第二,执法过程中产生的各种变异、偏差,往往是由于立法或执法体制本身出现了偏差。改善执法意味着从源头上检讨立法和法律治理,这对全面依法治国具有重要意义。第三,执法过程是否规范、顺畅、有效,很大程度上取决于行政体系、组织建设的完备程度,是对政府能力的考验,执法品质的提升因而成为国家治理能力和治理体系建设的重要组成部分。第四,执法要有助于塑造具备一定理性的“合理信任”关系。要致力于消除执法的不确定性,建构自身的一般理性,否则容易导致脆弱或扭曲的信任关系。第五,执法改革不仅关乎能力和效率,还需要充分体现公正、尊重、对公共利益的维护等价值追求,在执法中彰显这些价值追求有助于促成民众对政府的信任。第六,不能轻视个案的社会意义。个案极有可能冲破社会信任的一般“安全阀”,产生意想不到的破坏力,执法过程要重视因个案引发的信任关系危机进行积极修复。

  (作者单位:云南大学法学院)

标 签:
  • 执法体制,执法活动,信任关系,环境执法,信任问题
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