“皇权不下县”治理方式的历史两面性

  基层治理概念强调的是国家与社会在公共事务管理上的合作,主要涉及官僚体系末端、社会组织、个人三者之间的互动合作关系。因此,严格来说,治理行为往往发生在国家与社会交接的基层领域。虽然治理作为明确的概念被提出来是很晚近的事,但是治理的行为却一直都存在,尤其在中国的基层社会,治理拥有自己悠久的政治文化传统。

  作为最基层的政府,古代县衙几乎就是“一人政府”, “皇权不下县”使得基层正式官员始终维持在一个较低的数量级

  县级政区的设置,最早产生于春秋时期的秦国。公元前688年,《史记·秦本纪》载 “武公十年,伐邦、冀戎,初县之;十一年,初县杜、 郑”。北宋时期,地方政府分为路、府州、军、监、县,其中,军、监分为管县和不管县两种。元朝的政区层级并不统一,层级最多的有五级,也有不少地方是四级制,不过最普遍的还是三级制(省、路、县) 。明朝和清朝的政区改革目标,是将元代凌乱的政区层级统一化。清嘉庆元年取消了 “属州”制度,政区统一分为省、府、县三级制。在乡村治理领域,最核心的传统政治文化是“皇权不下县”。朱元璋曾经在 《大诰》中命令县官不许下乡,不得亲自督促乡里工作。作为最基层的政府,传统时代的县衙几乎就是 “一人政府”,县官是上级政府指派的正式官员,要承担绝大多数的日常工作事务,“百事躬亲而不堪重负,很少得到或者根本得不到僚属的辅佐”。这就产生了三个方面的后果: 第一,县官一般不轻易介入具体的治理活动中;第二,县官需要身兼多职,政府权力难以析分;第三,县官需要仰赖大量的雇员和非正式官员来完成日常工作。

  由于人力和精力所限,县官虽然号称 “父母官”,但是却只能尽量避免对具体治理事务的介入。只有那些国家明确规定必须履行的职责,以及民间无法自行解决的问题,县官才会接手处理。从制度上看,民众也被禁止越级控诉,以减少各级政府的事务负担。作为县衙的行政首脑,县官必须熟悉辖区内的各方面情况并对一切事务负责,“他是法官、税官和一般行政官。他对邮驿、盐政、保甲、警察、公共工程、仓储、社会福利、教育、宗教和礼仪事务等等都负有责任”。作为最重要的治理内容之一,打击违法犯罪、调解纠纷矛盾从而维持基层社会秩序是县官日常工作的核心内容,尤其是民事案件的办理,据档案资料显示,民事案件占到州县法庭承办案件的三分之一。作为多权合一的 “法官”,县官不仅需要主持庭审并作出判决,还需要主持勘查询问以及缉捕罪犯。换言之,他要同时履行 “法官、检察官、警长、验尸官的职责”。除了司法,县官最核心的工作还包括维持治安与征税。

  即使身兼数职,作为正式官员的县官也难以包办所有的治理事务,虽然县衙配有部分衙役,但是依然人数不足,只能额外雇佣一批非正式人员充当幕友和长随,协助完成县官的日常工作。这样一些雇员,由于不具有正式身份,地位不高,且流动性较大,因此很难对他们进行制度化的约束。取而代之的是,县官们只能和他们的辅助职员保持“私人性的、非正式的关系”,以此作为一种监督策略。即便如此,雇员们也很容易仰仗县官对他们的依赖而摆脱约束,为自己谋取私利。

  直到清末和民国时期,中国乡村治理结构依然保持着 “皇权不下县”的政治文化, 使得基层正式官员始终维持在一个较低的数量级。这使得基层官员不得不在很大程度上依赖地方性的雇员和半正式官员来完成治理工作,即使这些地方性的助手很容易失控。

  受地方精英推举而接受县官任命的准官员,充当政府与乡村社会的对接桥梁,这形成了颇具特色的“准官员文化”

  乡村治理的另外一个传统政治文化是 “准官员文化”。准官员在传统社会中发挥着重要的治理作用。之所以称作准官员,是因为他们主要来自民间,受地方精英的推举而接受县官的任命,充当政府与乡村社会的对接桥梁。

  在20世纪初期,准官员文化主要体现为保甲文化。作为县衙门和地方社会之间的主要联络人, 保甲是不带薪的准官员。“处在国家与社会的交汇点上,他们具有两副面孔,既是社会代表人,也是国家代理人。他们可能是地方社会中的强势人物,也可能仅仅是被推举的作为应付国家索取缓冲器的小人物。”作为一种理想状态,保甲一方面要维护地方社会的利益,另一方面也要履行政府交付的职责。

  保甲的基本功能是维持地方治安,协助政府缉查强盗、土匪,其背后的政治文化理念是: 每个人的行为都无法逃过邻里乡亲的耳目,通过将这些地方性的准官员组织起来,政府能够更好地实现基层社会控制;有时候县官也可以利用保甲推行道德教化,尤其是当这些被推举出来的保甲具有一定声望的时候。

  在清代河西走廊的水利组织中也存在类似的准官员,他们有不同级别,大致包括管水乡老、水利乡老、水利老人、渠正、渠长、水利、渠甲、田畯郎、水首等,这些水官在公平用水、化解水利纠纷和实现基层社会治理上都发挥了重要的作用。随着基层政权建设的推进,保甲承担的征税、 征兵等任务日益繁重,以至于该职位对民间精英的吸引力日渐弱化;此时被乡村社会推举出来的乡保,往往只是地方上的一个小人物,充当地方真正领导层与国家权力之间的缓冲带。这些半正式官员,常常利用该职位的便利条件来谋取私利,以弥补自己工作中的辛苦。

  实际上,准官员文化向来都具有两面性,有时候他们是地方利益的代表并协助县官处理工作事务,有时候他们则是滥用权力谋取私利的人。他们能否恰当履行职责,在很大程度上取决于地方社会以及县衙对他们的约束力。如果一个区域社会生态环境稳定,村民在长时间的互动中形成紧密的血缘网络和强烈的社区认同感,那么就容易形成合作治理的机制,那些准官员也可以得到较好的监督。而在基层政权建设较为成功的地方,国家的力量也能够较好地管束这些准官员。

  民间精英文化影响了中国乡村治理的内在结构,大量的治理工作由民间社会自己消化

  民间精英文化是中国乡村治理传统政治文化中非常重要的一种。一方面,国家没有能力在基层社会建立有效的官僚系统,作为基层国家权力机构的县衙几乎是 “一人政府”,这使得大量的治理工作只能由民间社会自己消化;另一方面,在乡村治理中承担一定职责的准官员,虽然接受县官的任命,但终究是受到地方精英的推举和约束,在一定程度上是民间精英的利益代表者。

  无论是对抗还是合作,民间精英文化真实影响了中国乡村治理的内在结构。民间精英,尤其是士绅,往往在民众和官府之间保持一定的独立性,同时起到沟通协调的作用。在20世纪初期的中国基层社会,国家虽然希望强化对乡村的直接控制,但是因为负担不起庞大的基层正式官僚,只能依赖保甲等准官员,而后者并不完全依附于官府,也受制于乡村社会的约束,这种约束主要就来源于民间精英。因此可以认为,传统中国乡村确实存在一个相对自主的社会,即使不是西方意义上的市民社会。

  传统政治文化的形成,首先与当时的国家治理能力较低有关,依赖地方社会显得非常重要;而地方社会内部组织化程度较高,则是传统政治文化得以存续的另外一个原因。

  当然,随着现代国家建设和市场化的浸淫,多数村庄的内部组织化已然瓦解,原子化的社会越来越难以参与到基层治理当中。作为一个大型国家,现代中国所面临的广袤基层社会的治理实际上要比传统时期来得困难。例如,由于民间调解的能力越来越弱,大量的纠纷涌向国家机构,构成极大的治理负担。从这个意义上讲,如何在当前的情况下重建社会,推动社会的内部组织化,从而确保乡村治理得以有效运行,这也许是传统政治文化能够给现代中国的一个重要启示,虽然不可能是直接的经验照搬。

  (作者单位:华南理工大学公共政策研究院)

  阅读延伸

  中国古代基层社会管理三要素

  自先秦到明清,中国乡村社会秩序和社会管理的基本构成要素有三:宗族、乡里和乡绅。宗族是由父系血缘关系而结成的组织,乡里是基于地缘关系而形成的组织,乡绅是指有官职或功名的地方士绅。这三者形成了古代不同时期的乡村社会秩序。乡贤是乡绅中的良绅,他们根植、立足于乡土社会,以其士大夫的文化精神,影响、作用于乡土社会。作为一个特殊的阶层,他们具有沟通地方政府与社会的权利和便利,对于地方政府的政策,亦可以代表民众向州县官进言。同时,他们又经常是宗族长,维持着乡间社会的礼仪和秩序。这样一个阶层,在乡村社会实践着儒家“进亦忧,退亦忧”的理念,维系着乡村社会的秩序。

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  • 乡村治理,州县官,地方精英,保甲,乡村社会
( 网站编辑:董航 )
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