执行力:影响治理效能的重要因素

    由于国家治理战略、治理重大决策最后都归到行动层面,因此比起战略能力、决策能力来,执行力是一种更为现实的治理能力,深刻影响着公共治理的效能。

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“增强政府公信力和执行力”的命题。没有好的执行力,就谈不上好的国家治理效能。由于国家治理战略、治理重大决策最后都归到行动层面,因此比起战略能力、决策能力来,执行力是一种更为现实的治理能力,深刻影响着公共治理的效能。

    (一)

    简单说,执行力是根据战略规划和业已确定的目标予以实施、推进的能力和效率。在现代国家行政系统中,执行力作为国家治理和地方治理的行动力,本质上是个实践概念。

    现代国家治理都是特定国家结构下的治理。我国公共治理具有统一性、垂直性,地方政府行政过程的“执行”性质非常突出。这一国家结构,使执行力的功能、效率和质量更加凸显。由于我国幅员辽阔,自然和社会条件差异性大,东中西部发展不平衡。要在单一制制度结构和幅员辽阔地理结构这两个特定条件下更好地推进国家治理能力现代化,强化执行力就成为相当重要的问题,它甚至决定了一个地方的发展面貌。

    但是,执行力的问题不仅存在于地方治理层面,也存在于国家治理的各个结构和层面。提升执行力,应作为我国推进国家治理能力现代化、强化政府行政效能的一项基本建设。

    (二)

    从我国全面深化改革和国家治理实践的过程看,现阶段执行力存在的问题总体上呈现三种形态。

    “执行不力”。即应付性完成“规定动作”,缺乏实质性的贯彻主动性,执行行为习惯于做“减法”。一些方面形成等待和依赖上面“指令”的局面,甚至有时候存在“指令”下来也不作为、应付作为、消极作为的懒政、怠政的现象。

    “执行乏力”。习惯于做“抄表工”,缺乏强有力的执行运作能力。所谓“心有余而力不足”“机械性行政”在某些地区不同程度存在。一些部门习惯于旧思维、老套路,表现为典型的本领恐慌、能力不济,以日常事务处理替代公共治理。这在很大程度上抑制了我国治理能力现代化整体水准的提升。

    “执行偏力”。不能精准地遵循中央大政方针和治理思路,而是随心所欲或“偏移式”执行。其行政过程的着力点,不是聚焦于重大公共问题和人民群众最直接、最关心、最实际的问题,具体表现为:一是不求甚解,歪嘴和尚把经念歪。二是站在本地区本部门立场,以“结合本地实际”等名义将各种重大治理举措、重大决策进行选择性、偏好性的实施。三是好大喜功,热衷表面文章,搞形式主义和“形象工程”。

    (三)

    规划力、决策力、执行力事实上构成了现代国家治理能力的逻辑链条。规划力框定战略方向,决策力抉择治理主线,执行力决定实际营运。国家治理效能很大程度上取决于这三方面。执行力不仅是一种“按图施工”的作业能力,更是一种结合本地实际推进工作的再创造能力。在执行力上可以比较清晰地检视出包括政府部门、社会团体、企事业组织等在内的各种行政结构的性能、素质和综合能力。

    任何应付的、机械的、照本宣科的、能力不济的行为,都不可能构成好的执行力。至于我行我素、任意偏好的乱作为,更构成对执行力的消解。要整体提升我国公共治理的执行力,就要对执行力本身进行必要的治理,矫治执行不力、执行乏力、执行偏力。

    首先要提升规范的执行力。要达到这一目标,就要通过明确行政责任、强化行政处分和行政处罚来规范行政行为,对不当行政行为进行强有力的监督和处罚。其次要提升融通的执行力。应注重在全面准确理解贯彻中央大政方针的基础上融会贯通,不遗漏、不变形、不随心所欲,同时不机械、不僵化。再次要提升创新的执行力。执行力的生命不在于表面的亦步亦趋,而重在得其神、师其意,实现真正意义上的执行力创新。

    这里还有一个需要思考和把握的问题,即如何界定执行力的自由裁量权。由于执行力具有现场性、操作性和应变性,任何执行力都存在一定的裁量空间。这种裁量空间也是与我国的国家结构和地域辽阔这些特点相适应的。我国重大决策具有总体性和高覆盖性,但在幅员辽阔的条件下,行政效率的空间递减是个客观问题。从政治学观点看,现代政治体系,不管其本质如何,都要有强健的地方行政管理,只有建构自由裁量运用恰当合理的地方执行力,使之成为治理加力站,并形成一种再创造,才能有效遏制效率递减这一问题。

    毫无疑问,自由裁量空间对于执行力十分必要,本土化、创新性对于执行力不可或缺。但裁量不能任意,更不能成为权力设租、寻租的空间。要按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的要求,“建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度”,使裁量空间成为执行力的“能量加载”过程。

标 签:
  • 执行力,怠政,实践概念,治理思路,指令
( 网站编辑:董航 )
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