人民法院内设机构改革路径研究

  党的十八届三中全会对司法改革进行了顶层设计,为建设法治中国勾勒了改革整体框架。改革既离不开顶层设计的全局统揽,也离不开基层的实践和探索。当前,全国法院员额法官选任工作已基本结束,内设机构改革已提上日程,在顶层设计尚未出台之前,急需出台符合司法规律和当前审判实践的过渡方案。笔者在此略书己见。

  一、法院内设机构改革的必要性

  目前,人民法院内设机构配置存在的弊端日益凸显。一是法院内设机构数量不断增加,特别是非审判机构增长迅速。内设机构数量过多造成职能交叉,庭室之间的冲突日益增多。过多的管理层次造成管理难度加大费用增多,信息交流速度减慢,信息流失多,失真率高,成员缺乏自主性和创造性。分工过细造成各部门副职多,工作之间的协调成本高,影响了法院的总体工作效率和工作质量。二是全国法院的内设机构设置不统一,“科层制”管理模式固化。审判权运行行政化内部表现为裁判文书层层签发,不符合司法亲历性;外部表现为法院上下级的指导关系已经异化为行政管理关系。三是按案件类型设置的审判庭管理模式,虽然有利于提高法官对某种类型案件的专业化水平和工作熟练程度,但专业化分工阻碍了复合型法律人才的培养。一旦某种类型的案件出现井喷式增长,其他法官由于对此类型案件陌生不能分担或者短时间内不能上手,以致部分法官的负荷过重。而且重复审理同一类型案件容易造成法官工作枯燥、单调。四是员额制改革后非审判业务部门的法官回归审判一线的职级待遇问题。行政职级与福利待遇挂钩机制长期存在,“官本位”思想不可避免在司法机关存在,职位安置事关物质待遇和人格尊重,干部能上难下的问题横亘在改革面前。

  二、过渡时期内设机构配置构想

  以法官为中心来设计和运作法院内设部门和管理体制。遵循审判工作规律,兼顾当前司法工作特点。既保证当前审判工作顺利开展,又为将来实行全国统一的、法定的内设机构配置奠定基础,起到平稳过渡作用。

  1.过渡时期的内设机构

  设立审判业务庭(审判团队)。根据人员分类,入额法官全部编入审判庭,有多少个入额正职设多少个审判庭。审判庭按照现职一名中层正职、副职、审判员、法官助理、若干书记员模式组建,实行扁平化管理,不考虑专业划分,不再按立案、刑事、民事、行政、审判监督、执行等专业领域分设。遵循“合作大于制约”的原则,由审判长(庭长)与副庭长、审判员、法官助理、书记员双向选择产生。

  设立综合行政部门(非审判业务机构)。按照原来的职位,非入额法官安排到准审判业务部门,如审管办、研究室、执行局等。无审判资格干部安排到后勤保障部门,如办公室、机关党委、政治部、纪检监察室、老干部处等。有多少个正职保留多少个部门,综合考虑职能相关性,整合撤并,划入有非入额中层正职的部门,弱化“行政化”思维,进行民主化、扁平化管理。

  2.过渡时期内设机构的运行机制

  案件分配实行“随机多轮选案”制,所有涉及到裁判的事项统一由审判庭担当,立案部门将一定时期内收到案件,分门别类随机排好,由各审判庭按顺序依次分别从不同类型组挑选。没有分完的案件进入第二轮,案件分值提高。还有剩余的案件则进入第三轮,分值再提高,依次类推,直至全部分配完毕。各审判团队轮流优先选择,可通过抽签排列一个顺序,每个团队都有优先的机会。

  各审判团队可根据自身的优势、案件的难易程度以及承办法官的个人兴趣、发展方向等自主选择刑事、民事、行政、执行、再审等类型案件。行使选择权应符合法律规定,如发回审理应另行组成合议庭的以及诉讼法、法官法规定应当回避的案件须自动回避。有些案件必须选择承办,如发回重审后又上诉到本院的案件,还由原承办人审理。

  审判团队年终考核以所办案件分值之和来计算工作量,作为绩效考核依据。审管办负责案件流程管理,纪检监察负责违法审判责任追究。

  非审判事务由综合部门负责,实行专事专人,改过去部门负责为专员负责,按事设岗,定人员、定职责。非入额法官在研究室、审管办、立案诉讼服务中心、执行局优先使用。执行局实行警务化管理,既避免审判资源闲置,又保证行动迅速,人员待遇提升。

  三、过渡时期内设机构配置改革的积极意义

  一是适应了以审判权为核心的审判权力运行机制,符合世界各国法院“有法官的专业分工而无内设机构的专业分工”的通行做法,与国际接轨。

  二是“随机多轮选案”制科学合理地完成了案件的繁简分流。以往案件不分难易,年轻法官也可能碰到疑难案件,不知从何下手。采用“随机多轮选案”后,团队将简易案件交给年轻法官承办,分值高的案件交给资深法官办理,从而在团队内部完成繁简分流。由于分值高,资深法官可以占用团队更多的时间和精力,为把重大疑难案件办成精品提供了条件。实力较弱的团队会选择难度系数小的案件办理,以案件数量上的优势弥补案件分值低的劣势,从而在团队之间完成案件的繁简分流。解决了原来在分配案件审理类型、数量上产生的各种矛盾,平衡了团队之间、法官之间工作量。尊重了个体的兴趣取向,法官主观能动性得以充分发挥,钻研业务有兴趣,办案有积极性,有利于专家型法官的培养;协作过程中也完成了以老带新,法官队伍整体素质得到提升。

  三是入额法官全部办案,回归法官本位,确保了审判力量充足;解决了入额法官在审判岗位和非审判岗位之间调整难;解决了法官业绩考核难。由于各审判团队的工作任务、性质等都是一致的,能够进行统一评比与管理,为建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价机制打下基础。

  (作者单位:河南省新乡市中级人民法院)

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  • 内设机构,机构改革,繁简分流,审判权力,团队
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