建立完善四项机制 深化司法责任制改革

  司法责任制改革是新一轮司法体制改革的主体内容。习近平总书记强调指出,推进司法体制改革,要紧紧牵住司法责任制这个“牛鼻子”,保证法官、检察官做到“以至公无私之心,行正大光明之事”。作为司法体制改革的重要基石,司法责任制改革是建立权责统一、权责明晰、权力制约的司法权运行机制的核心关键,在整个司法体制改革中具有基础性、全局性、决定性地位,对于完善中国特色社会主义司法制度,促进司法公正高效,提升司法公信力具有重要意义。

  中央全面深化改革领导小组第15次会议审议通过的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》明确提出,推进司法责任制改革的总体目标就是“让审理者裁判,由裁判者负责”,确保人民法院依法独立公正行使审判权。围绕这一总体目标,结合湖北法院司法体制改革试点实际,我们感到深化司法责任制改革,必须坚持以建立完善科学合理的人员分类管理机制为基础,以建立完善科学合理的审判权力运行机制为核心,以建立完善科学合理的人员业绩评价机制为激励,以建立完善科学合理的司法监督制约机制为保障,对审判权的运行模式进行重塑,努力构建公正高效权威的社会主义司法制度。

  一、建立完善科学合理的人员分类管理机制

  司法人员分类管理机制是按照司法工作规律,合理配置法院人力资源的重要制度,是深化司法责任制改革的前提和基础,对于实现法官队伍的正规化、专业化、职业化具有重大意义。

  人民法院作为国家审判机关,承担着解决社会矛盾纠纷、维护社会公平正义的重任。法官作为审判的主体,行使的是裁决权而非行政权。因此,法官不同于一般行政公务员,有其职业的特殊性。然而长期以来,由于种种原因,法院的司法人员管理制度具有浓厚的行政化色彩,审判人员与非审判人员之间界限不清,在管理上没有明显区别,法官被纳入统一的行政管理体制,从事非审判工作的人员具备一定条件后也被赋予法官身份,这就导致法官的审判主体地位不够凸显。这种法院人员行政化管理模式,与司法审判工作规律不符,不仅会影响高素质职业法官队伍的培养,而且不利于增强法官的荣誉感和责任心,甚至影响司法公正、司法公信。只有实行人员分类管理改革,让优秀法官资源集中到审判一线,形成以审判为中心,以法官为主体,以法官助理、书记员、司法警察及其他行政人员为辅助的人员配置模式,才能推动法官队伍的正规化、专业化、职业化,真正实现“让审理者裁判,由裁判者负责”。

  推进司法人员分类管理改革,首先就是要建立一支符合审判工作规律的专业化法官队伍,突出法官的主体地位,实现法官职业本位的回归。作为全国第一批司法体制改革试点省份,湖北法院在推进人员分类管理机制建设中,牢牢把握中央确定的法官员额比例不突破,规范法官遴选程序,制定考试考核办法,严格领导干部入额标准,充分发挥法官遴选委员会的专业把关作用,按照“好干部”标准和“五个过硬”要求,综合考虑政治素养、廉洁自律、职业操守和专业素质、办案能力、从业经历等条件,坚持好中选优,防止遴选中论资排辈、迁就照顾,确保业务水平高、司法经验丰富、善于办案的优秀人才进入员额。目前,湖北法院已全面完成首批法官入额遴选工作,员额比例为34.4%。改革后,有94.61%的员额法官具有大学以上学历,具有五年以上办案经验的达到了96.2%,法官的年龄结构、学历层次得到明显优化。在完成法官遴选的基础上,湖北各级法院根据办案实际需要,通过采取遴选招录和社会购买等方式,抓紧配齐配强司法辅助人员,并结合不同层级法院职能定位,采取随机组建合议庭或者以“3+1+1”“2+1+2”等配比方式,初步建立起以法官为主,以法官助理、书记员为辅的审判团队,实现了85%以上的人员力量参与办案。同时,大力推动院、庭长办案制度落实,制定出台《院、庭长办案规定》,对院、庭长办案数量要求、承办案件范围、考核考评标准作出明确规定,鼓励院、庭长带头审理重大复杂疑难案件、在适用法律上具有指导意义的案件,发挥了引领示范作用。2016年,湖北三级法院院、庭长办案数占结案总数的64.7%,院、庭长常态化办案的工作格局基本形成。

  二、建立完善科学合理的审判权力运行机制

  审判权的独立公正行使,除了依赖法官自身的业务素质和道德良知外,更加需要依靠科学合理的制度予以塑造和保障。司法人员分类管理机制建立后,如何保证法官依法独立公正行使审判权,就是司法责任制改革需要解决的核心问题。

  党的十八届三中全会明确指出“让审理者裁判,由裁判者负责”,抓住了司法体制改革的核心关键,也是让人民群众信任司法的重要基础。过去,以层层审批、逐级把关为特征的审判权力运行模式不仅有悖审判亲历性原则,形成了“审者不判,判者不审”的问题;而且给行政权干预司法权留下空间,给审判质量效率留下隐患。深化司法责任制改革,就是要去除审判工作的行政化倾向,改革审判组织模式,改革文书签发方式,增强法官审理案件的亲历性,建立符合审判工作规律的审判权力运行机制。

  一方面,要还权于主审法官、合议庭,突出法官的办案主体地位,实现审理者裁判。建立健全科学的法官办案机制,准确界定各类审判主体的职责范围,进一步明确法官是依法行使审判权的审判人员,法官助理是协助法官从事审判业务的辅助人员,书记员是审判工作的事务性辅助人员,突出主审法官在审判团队中的核心作用和主导地位。真正落实新型裁判文书签发机制,取消案件审批或变相审批,排除一切对法官行使审判权的不当干扰,院、庭长除参加审判委员会、专业法官会议外,不得对其没有参加审理的案件发表倾向性意见,着力构建以审判权为主体,结构平衡、边界清晰的权力结构体系。

  另一方面,要积极适应新的审判权力运行机制的特点,探索加强审判管理的新办法,确保办案质量效率,促进公正高效司法,做到“放权不放任”“放权更放心”。突出抓好审判流程节点管理,充分运用信息技术,实现审判流程再造,将案件质量标准细化为流程节点,对每一个工作环节、工作程序进行实时监控、动态跟踪、及时提醒,形成智能化审判管理机制。探索建立重大案件报告制度,对涉及群体性纠纷可能影响社会稳定的、疑难复杂且在社会上有重大影响的、与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的、有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的案件,院、庭长按照规定进行监管,做到全程留痕。完善保障法律统一适用的工作机制,合理定位和发挥审委会职能作用,探索建立组织化、平台化、公开化的管理机制,充分运用专业法官会议、审判委员会等组织形式,实施类案指导、促进裁判统一,避免“同案不同判”等问题。

  全面推进司法体制改革试点以来,湖北法院始终坚持有序放权与管理监督相统一,先后出台了司法权力清单、法官办案责任制、法官联席会议以及加强审判管理、审判监督和审判委员会工作等司法责任制配套文件,明确法官、合议庭、院庭长、审判委员会的职责和权限,既突出法官、合议庭的办案主体地位,实现绝大多数案件由独任法官或者合议庭依法独立审判;又发挥法官联席会议、审判委员会的宏观指导和监督把关作用,试行院、庭长对案件的阅评制度和判前评查制度,探索建立“问题案件清单库”,加强对法官办案的日常性监管,实现放权不放任、监督不缺位,将管理职责集中于对案件审理的程序监控和节点管理,集中于对审判工作的宏观指导和审判质效的全面监督,实现了司法权力边界从模糊到清晰的转变,审判管理从个案审批到类案指导的转变,案件质量效率得到稳步提升。

  三、建立完善科学合理的法官业绩评价机制

  加强对法官的业绩考核评价,是完善法官管理制度、激发法院内生动力、落实审判质量责任的必然需要,也是法官职业化建设重要组成部分。

  在推进建立法官业绩评价工作的过程中,湖北法院积极适应试行人员分类管理后,审判权力运行模式的新变化, 坚持保障公正、兼顾效率的导向,坚持量化考核与主观评价相结合,突出司法职业特点,遵循司法审判规律,将工作实绩作为考评主要依据和内容,制定出台了《法官审判业绩评价办法(试行)》,从明确评价对象范围、科学设立评价指标、增强评价客观性、强化评价结果运用四个方面构建对法官业绩的评价体系,考评对象从过去的法院、审判庭转变到审判团队、法官个人,考评指标包含审判质量、审判效率、审判效果和审判流程管理四个方面的二级指标,14项三级指标,并将审判业绩评价与法官绩效奖金、评优评先、晋职晋级挂钩,引导、规范、激励法官多办案、快办案、办好案。

  在对法官业绩进行考核评价的同时,要更加注重推动司法人员职业保障制度的加快落实。司法体制改革试点全面铺开以来,湖北法院有序推进法官单独职务序列管理,积极配合组织部门,圆满完成了全省法院法官职务套改,确定了所有员额法官的等级,推动落实了法官薪酬增长制度;强化法官的履职保障,采取多种措施加强对法官的人身安全、财产安全、个人隐私方面的保护,保障法官依法履行法定职责,确保法官的依法履职行为,非因法定事由,非经法定程序,不受法律追究。认真贯彻落实中央《关于保护司法人员依法履行法定职责的规定》以及防止干预、过问案件的“两个规定”,探索建立了“领导干部干预、插手具体案件信息专库”和“司法机关内部人员过问案件信息专库”,做到全程留痕,保障法官依法独立公正行使审判权。

  四、建立完善科学合理的司法监督制约机制

  权力必须受到监督和制约是公共权力运行的基本规则。实行司法人员分类管理,要在充分还权于法官的同时,加强对司法权力运行的监督制约,通过构建内外衔接的监督制约体系,确保审判权力得到公正行使。

  建立健全司法权力监督制约机制,首先要强化内部审判监督指导,加强审判层级监督,发挥二审、再审的纠错职能,依法纠正确有错误裁判。进一步完善审判监督指导的方式方法,既强化对司法理念、司法政策的宏观引导和贯彻,又加强对重大、复杂、新型案件的微观指导和协调,通过制定规范性文件、出台类案审判工作意见、召开业务研讨会、编发典型案例等方式,提高审判监督指导的质量和效果。注重通过案件质量评查加强对审判权的监督制约,重点评查改判、发回重审、长期超审限等案件,及时发现审判权力运行过程中的突出问题。认真做好涉诉信访工作,对群众反映的问题,严格审查核实,对确有错误、符合再审条件的,依法提起再审,维护当事人合法权益,维护司法公正。

  阳光是最好的防腐剂。让审判权始终在阳光下运行,是加强审判监督、促进公正司法的重要保障。近年来,湖北法院大力推行立案公开、审判流程信息公开、庭审公开、裁判文书公开、执行信息公开、减刑假释与暂予监外执行案件信息公开,全力构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。依法公开立案条件和立案信息,运用诉讼服务网等科技平台,开展网上预立案服务和网上同城立案服务;加快科技法庭建设,对所有庭审活动进行全程录音录像,并与省人大常委会的司法监督平台进行全面对接,实时在线接受人大监督,进一步推动庭审行为规范化;利用政务网站、电子触摸屏、诉讼指南等方式,向当事人和社会公众公开审判流程;通过中国裁判文书网,公开全省三级法院生效裁判文书;建立减刑、假释和暂予监外执行信息网,实现三类案件的立案公示、庭审公告、文书公布统一公开。通过多方位、多角度的公开,使审判监督实现了从事后到全过程的转变,促进规范司法行为,倒逼法官提升司法能力。

  没有责任的权力必然导致权力的任性。审判权的运行方式虽然具有一定的特殊性,但其仍然要受审判责任的约束与制约。在深化司法责任制改革的过程中,湖北法院着力推动司法责任追究和惩戒机制建设,落实办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,坚持严肃问责与保障履职相结合,统一规范错案的认定标准、纠错主体和启动程序,明确规定对故意违反法律法规或因重大过失造成错案或其他严重后果的,依法予以追责,倒逼法官严格公正办案,推动司法责任制真正落到实处。

    (作者:湖北省高级人民法院院长)

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