重视简政放权改革中的协调性问题

    当前,我国经济已进入新常态,持续深入推进简政放权改革是推进我国“大众创业、万众创新”、破解经济发展瓶颈的关键举措。长期以来,行政审批效率低是制约中国经商、创新创业环境优化的主要症结。世界银行《2014年经商环境报告》显示,2012年—2013年,中国经商环境排名第96位,指数为61.51(100分表示最高水平),这与我国经济发展的总体地位是不相匹配的。经过近年来的简政放权改革,我国经商环境正得到逐步改善。《2017年经商环境报告》显示,2016年度中国经商环境排名已从2013年第96位上升到78位,指数从61.51上升到64.28。党的十八大以来,国务院在简政放权方面持续发力,赢得了企业和国内外社会的高度评价和认可。但是在实践中,简政放权遭遇“中梗阻”“最后一公里”等现象时有发生。在这些现象之中,如何解决改革的协调性问题、发挥简政放权改革的整体综合效应是当前各级政府深化简政放权改革面临的重要课题。

    简政放权改革中存在哪些协调性问题

    简政放权是围绕某一项完整的政府行政审批权力进行取消或下放改革的活动过程。针对某项作为改革对象的行政审批权,政府体系内相关的条、块能否实现“简政共简,放权同放”,直接决定着改革能否取得成效。然而,简政放权改革过程中的不协调问题,削弱和制约了简政放权的整体效果,加大了改革者在推进简政放权改革中的挑战。

    下放细化举措与放权整体目标不协调。首先,选择性下放、拆分式下放,导致下放措施与下放权力目标不协调,形成权力的“空放”。在追求简政放权数量的驱动下,有的地方将原来行政审批项目细化为受理、终审和监管等流程,采取“抓大放小”策略,下放前期的资料审核和受理权、监管权,但终审权依然不放,导致办事者两头跑。有的地方搞责任下放而非权力下放,降低简政放权的“含金量”。有的地方在落实简政放权细化举措中,往往选择将环保、安全审查等责任重大或“无利可图”的审批项目下放到基层,把行政审批含金量高、不需要承担较大责任的审批权力保留在自己手中。其次,权力下放与人、财、物下放不同步不协调,削弱权力下放的整体效果。尽管有的行政审批项目实现权力下放,但是与之配套的人力、财力和设备等资源并未配套同步下放到基层,使得人、财、物有限的基层政府难以承接下放的行政审批项目,极大地增加了基层的工作量。对于有的行政审批项目,地方和基层有强烈的承接意愿,但由于人、财、物没同步下放,导致地方和基层接不住。

    政府部门间简政放权改革措施不协调。在上下同构的部门设置体制下,作为一项系统工程,许多行政审批事项都直接牵扯多个层级政府、多个政府部门,这就产生了许多纵向、横向甚至是斜向的协调联动问题。首先,政府横向部门间放权改革不同步、不联动,缺乏改革协同。对同一审批项目,有的部门下放审批权限,但关联部门却没有下放。比如,某省住建厅下放的交通、输变电类工程资质审核,但是与资质审核关联的省交通厅、省供电局的该项权限并未下放,导致项目申请单位和法人在市住建局受理后仍然需递交省交通厅、省供电局等部门审核。其次,政府垂直管理部门简政放权改革与属地政府改革不协调,成为部门间改革措施不协调的突出结构性问题。有的地方发改委将某些行政审批方式由核准改为备案,但是银行仍然要求出具政府对项目的批文才能提供贷款。国家能源局对某省可再生能源发电项目审批简政放权落实情况的监管报告显示,国家能源局、省能源局将项目核准或备案权限下放,但前置审批部门或相关联部门没有同时下放相应审批权限,简政放权的综合成效未能完全体现。

    政府层级间简政放权改革措施不协调。五级政府体制下,层级政府间纵向联动不够,导致改革实施不平衡、不协调。从纵向来看,五级政府体制导致简政放权的改革链条比较长,层级协调问题比较多。以2014年行政区划为例,我国省级行政区(不含港澳台地区)、地级行政区、县级行政区和乡镇街道行政区数量分别为31、333、2854、40381,比例为1∶10.74∶92.06∶1302.61。这意味着每一个省级政府向地级行政区下放一项审批项目,将平均面对10.7个对象;每一个省级政府向县级行政区下放一项审批项目,将平均面对92个对象。

    同一行政区域内简政放权改革不协调。首先,区域内市、县的简政放权改革不同步。同一行政区域内,简政放权改革联动不够、先后不一、措施不同,导致办理同样的事、达到同样条件,在同一个行政区域内,有的地方认为可以办,有的地方却认为不能办。根据国家能源局对某省可再生能源发电项目审批简政放权落实情况的监管报告显示,政府对光伏发电项目管理已由核准制转向备案制,但某省各市对光伏发电项目备案内容、备案流程等却仍存在不统一、不规范的现象。其次,区域内缺乏相对一致的简政放权改革标准。各地区各部门对行政审批事项内涵认定都存在差异,存在审批、核准、备案、许可、认可、认定等不同的名称。在同一行政区域内,由于简政放权改革的不同步、不协调,缺乏标准和统一,导致办理同样的事、达到同样条件,有的地方认为应该这样办,有的地方认为应该那样办。此外,不同地方行政审批时限也不一致。

    简政放权改革协调性问题的治理路径

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”。简政放权改革同样需要加强顶层设计和摸着石头过河相结合。当前,改革已进入攻坚期和深水区,需加强顶层设计以系统性地协调推进,实现从自上而下的改革向上下互动转变。同时也要坚持“摸着石头过河”的传统改革策略,鼓励地方和基层大胆探索、积极创新。

    调动地方改革积极性,实现下放举措与目标协调一致。调动行政系统积极性是催生简政放权改革内在动力的重要举措。行政系统缺乏内在动力是简政放权改革难以协调问题产生的重要原因。简政放权是政府的自我革命。在推进方式上,当前简政放权改革主要采取自上而下的推进模式。理论界关于行政改革动因的研究主要有三种观点:一是经济体制改革说,这一观点认为我国实行行政改革是服务于经济体制改革的需要;二是经济体制改革与政治体制改革结合说,这一观点在第一种观点的基础上,认为行政改革也是政治体制改革的一部分;三是行政系统自身推动说,这一观点认为,我国行政改革是行政系统处于自身结构优化和效率提高而内部自发推动的。从这次简政放权改革来看,改革的主要动因是推动经济发展,来自地方的改革自主性和内在动力不足。出于地方利益和部门利益的考虑,有的地方政府和部门难免在此改革中积极性不高。因此,要鼓励地方根据经济社会发展需要,推进简政放权改革创新。

    建立改革协调、联动机制,消除部门间、层级间的不协调。首先,建立政府简政放权改革跨部门协同机制。通过各级简政放权改革工作协调小组的途径和平台,加强行政审批部门之间推进简政放权改革的沟通、协调和信息共享,推进整体性的简政放权改革。各级政府要针对简政放权改革的整体需要,总体统筹协调,消除部门各自为政、有选择地开展简政放权改革的行为。其次,加强简政放权改革的配套和衔接机制建设。针对下放权力过程中人、财、物不协调问题,要配套出台相应的人事、财政等改革举措,实现“人随权下放”“钱随权下放”,消除“上面放下来的权下面托不起来”的问题,减轻基层承接的压力和工作量,从制度上提高基层相应的承接能力。

    运用互联网和信息技术,提高层级间改革的协调性和整体性。在五级政府的既定结构条件下,当代互联网和信息技术为跨越政府层级、实现层级间政府改革联动提供了技术条件。要有效解决层级间改革措施不协调问题,从长远角度看,需推进政府层级扁平化结构改革,而建立跨越省市县等多层级政府的互联网和信息系统则是短期内可以采取的办法。首先,在解决省市县网上政务大厅互联互通问题的基础上,实现省市县三级行政审批事项网上办理。其次,借助三级联网系统,建立省域内行政审批三级联审机制、地市内行政审批两级联审机制,建设具有整体性和协调性的行政审批系统。

    推进改革法治化、标准化,解决区域内改革不协调问题。法治化是克服简政放权改革的协调性问题、随意性问题的根本制度保障,能有效解决简政放权部门间、层级间的协调问题。综合我国推进行政改革的手段来看,历次政府机构改革均为政策性推动,缺乏统一、权威的法治化改革实施机制。由于许多行政审批项目直接涉及法律法规方面的依据,在法律法规没有修改的条件下,推进简政放权改革,势必面临法律法规方面的影响。鉴于此,对于在全国层面条件成熟的简政放权改革措施,应当通过制定和修改法律法规的形式,实施全国统一的简政放权改革法制规范。对于在省级层面和地级市层面成熟的简政放权改革,可以通过地方性立法的形式,实施区域内统一的简政放权改革指导和规范。此外,各级政府要加强顶层设计,在条件成熟的情况下,及时制定简政放权的区域标准和规范。尤其是对于保留的行政审批事项,形成统一的审批标准化要件、流程和时限要求等,以行政审批服务标准化推进简政放权改革规范化、标准化。

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  • 简政放权,改革策略,改革创新,光伏发电,区域标准
( 网站编辑:董航 )
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