司改成果,如何通过立法固定下来

2017年09月07日 09:54:10
来源: 光明日报 作者: 记者 靳昊 龚亮

  作为规定法检两院机构设置及职责权限的重要法律,人民法院组织法与人民检察院组织法自1980年1月施行至今,已历37年之久。8月28日,人民法院组织法修订草案、人民检察院组织法修订草案提请全国人大常委会初次审议。

  与以往小修小补不同的是,此次两院组织法均由3章扩展至6章,修改的内容涉及多个方面,可谓史无前例的一次大修。审议过程中,全国人大常委会组成人员针对草案畅所欲言。会场外,部分法学专家和实务界人士也积极参与讨论。

  “党的十八大以来,司法体制改革的力度和成果前所未有。改革必须于法有据,改革的成果也要及时通过立法使之固定下来。可以说,两院组织法的修改势在必行,一些修改的内容呼之欲出。”中国人民大学法学院教授汤维建说。

  知识产权法院、跨区法院检察院等入法

  ——完善优化法检两院组织结构

  2014年底,北京、上海、广州知识产权法院相继挂牌成立。知识产权法院成立后,为探索知识产权审判专业化道路、促进创新驱动发展发挥了重要作用,展示了中国知识产权司法保护的新形象,成为中国法院的一张亮丽名片。

  “本地企业在我们这里打官司,基本上没输过。外地企业来打官司,基本上没赢过。”曾有地方法院的领导如是说。同样是在2014年底,全国首批跨行政区划法院、检察院——上海市第三中级人民法院、上海市人民检察院第三分院和北京市第四中级人民法院、北京市人民检察院第四分院相继成立,剑指司法易受地方保护和行政干预的痼疾。

  为了巩固司法体制改革的成果,草案此次在法院结构上进行了较大调整,增加规定了跨行政区划法院、知识产权法院、海事法院以及最高人民法院巡回法庭等内容。草案还规定人民检察院根据工作需要设立跨行政区划检察院、派驻检察室等。

  “这些规定,使法院和检察院的组织结构得到了完善和优化,有助于司法职能的充分公正高效履行。”汤维建指出。全国人大常委会委员马志武则建议增加有关互联网法院的规定,“最近杭州互联网法院已经成立,互联网在我国已非常普及,很有必要成立互联网法院”。

  根据两院组织法修订草案,法官员额较少的中级法院、基层法院,可设综合审判庭或不设审判庭,检察官员额较少的市级检察院、基层检察院,可设综合办案机构。

  “过去即便是基层法院、检察院也是‘麻雀虽小,五脏俱全’,根据草案,基层法院、检察院可根据实际需要设定办案机构,这种富有弹性的设置将有效提升司法效率。”中国人民大学法学院副教授程雷说。

  明确法官检察官实行员额制

  ——让专业的人干专业的事

  鲜艳的五星红旗、庄严的宣誓大厅、嘹亮的国歌交相辉映。2017年7月3日上午8点30分,最高人民法院举行首批员额法官宪法宣誓仪式。“能够成为首批员额法官,是一名法律人的至高荣誉,入额是法律职业生涯中一个崭新的起点。”宣誓现场,最高法院刑五庭副庭长马岩激动地说。

  员额制改革涉及司法人员利益格局的重新“洗牌”,被视为本轮司法体制改革中“一块最难啃的硬骨头”。通过员额制改革,只有入额的法官、检察官才有权办案,并配套实行符合司法职业特点的法官、检察官单独职务序列和工资制度,有助于把最优秀的司法人才吸引到办案一线,进一步实现法官、检察官的专业化、职业化。

  两院组织法修订草案提出,法官、检察官实行员额制,并明确了员额的确定依据,规定地方各级人民法院、人民检察院的法官、检察官员额,在省一级行政区内实行总量控制,动态管理。值得一提的是,根据多年来任命法院院长的实际情况,并征求有关部门意见,人民法院组织法修订草案规定:院长应当具有法学专业知识和法律职业经历。副院长、审判委员会委员应当从法官中产生。

  全国人大代表贺优琳这些年一直关注两院工作,特别是“案多人少”的问题。两院组织法修订草案分别提出根据案件数量、经济发展、人口数量来确定员额制的比例。贺优琳指出,实践中,法官编制一直按照户籍人口来设置,而发达地区常住人口远远多于户籍人口,造成“案多人少”,欠发达地区常住人口又远少于户籍人口,造成“人多案少”。他表示,应该明确“人口数量”是以常住人口还是户籍人口为标准。

  员额制改革是司法人员分类管理制度的核心举措,除了法官、检察官,其他人员如何进行管理?两院组织法修订草案对此明确,人民法院的法官、审判辅助人员和司法行政人员,人民检察院的检察官、检察辅助人员和司法行政人员均实行分类管理。草案还分别对法官、检察官的录用和遴选,法官和检察官助理、书记员、司法警察的基本职责作出规定。

  司法责任制成为基本原则

  ——牵住司法体制改革的“牛鼻子”

  审者不判、判者不审,案件结果由领导决定,承办人却决定不了承办案件的命运,是造成司法不公的重要原因之一。实行司法责任制改革,“让审理者裁判、让裁判者负责”,成为维护司法公正的一剂治本良药,司法责任制也因此被称为司法体制改革的“牛鼻子”。

  汤维建指出,通过司法责任制改革,原来层层汇报式的司法权运行机制逐渐走向终结,“司法活力大大增强,司法的民主性氛围日益浓厚,司法的程序化色彩也凸显出来”。

  此次两院组织法修订,司法责任制与“人民法院、人民检察院依法设立”“依法独立行使审判权、检察权”“适用法律人人平等”“司法公正”“司法民主”“司法公开”等被一并确立为人民法院和人民检察院工作的基本原则。两部草案还分别规定,人民法院、人民检察院实行司法责任制,建立健全权责统一的司法权力运行机制。

  中国政法大学教授卞建林指出,明确司法责任制,正是两部草案对改革成果的积极回应。但应注意的是,司法责任制需要一系列配套措施以及更为细化的规定加以保障,应当遵循“责任与保障并重、权力与制约同行”,从安全保障、履职生态、职业尊荣、薪酬待遇等方面,改善司法人员依法履职的制度环境。

  对于法官、检察官的履职保护,两院组织法修订草案此次明确,法官、检察官非因法定事由,未经法定程序,不被调离、降职、免职、辞退或者处分,并规定法官、检察官的人格尊严和人身安全受法律保护。对骚扰、谩骂、威胁、暴力侵害法官及其近亲属等违法犯罪行为,有关机关应当及时制止,依法从严惩处。

  对检察院职权做“加减法”

  ——适应国家监察体制改革新要求

  此次人民检察院组织法修订草案对检察院的职权进行了调整,汤维建认为,这主要体现在对检察院职权的“加法”和“减法”上。

  草案在原来检察院职权的基础上,增加了新的检察院职权,主要包括对民事诉讼、行政诉讼、民事和行政执行活动的法律监督,还根据民事诉讼法和行政诉讼法的修改,增加了检察机关根据法律规定提起公益诉讼的内容。同时为了全面履行检察院职权,草案还增加了检察监督的方法方式,除原有的抗诉外,还包括检察建议、纠正违法行为等监督形式。

  “长期以来,检察机关行使法律监督权缺乏程序方面的规定,导致监督工作有时得不到应有的支持配合,监督意见有时得不到应有的反馈回复。”全国人大常委会委员韩晓武认为,草案新增规定对解决这一问题前进了一大步,但是规定还比较原则,缺乏可操作性,建议进一步充实完善检察机关行使法律监督职权的程序性规定。

  “减法”方面,草案努力做到与深化国家监察体制改革相衔接,将现行人民检察院组织法规定的“对于直接受理的刑事案件,进行侦查”,修改为“对依照法律规定由其办理的刑事案件行使侦查权”。全国人大内司委副主任委员何晔晖表示,人民检察院行使侦查权的具体情形,应当“依照法律规定”,主要指依照刑事诉讼法、监察法的规定。有学者认为,检察机关是否应当以及如何对监察机关调查职务犯罪案件进行法律监督,仍是一个需要深入探讨的课题。

  “理念更新是本次修法的鲜明特色。”汤维建指出,一是改变了“重刑轻民”的理念,检察院组织法修订草案将检察机关的法律监督职能从刑事诉讼监督扩展到了民事诉讼监督和行政诉讼监督;二是改变了“重打击、轻保障”的理念,检察院组织法修订草案将尊重和保障人权等内容入法;三是改变了“重实体、轻程序”的理念,两院组织法修订草案都注重司法民主、司法公开、司法监督等制度设置,使程序正义得到了切实保障和体现。

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