农村社会管理创新须把握几个问题

2012.05.02 15:05
来源: 学习时报     作者: 陈里
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  编者按:不了解中国的农村、农民,就不能真正理解中国的过去、现实与未来。在当下各种经济社会问题层出不穷、盘根错节的时候,要建设和谐社会、加强和创新社会管理,一样不能忽视农村的全面建设,不能漠视农民的各项自主权利,包括进城务工农民的平等权利。只有这样,我们的社会建设才是完整而有基础的,也才能真正实现整个社会的和谐繁荣。本文作者陈里长期关注农村和农民问题,曾撰有《经济利益与中国农民犯罪原因研究》(中国社会科学出版社2011年11月版)的专著,受到好评。本文是他对农村社会管理中需要引起重视的几个问题的思考。

  和谐社会建设、加强和创新社会管理是我国当前社会建设的重要主题。抓好农村社会管理,推动农村社会管理创新,必须深刻认识和处理好以下几个问题。

  构建和谐社会的难点在农村重点是农民,法治是短板

  党的十六届三中全会提出了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新要求,“五个统筹”构成和谐社会建设的重要内容。其中,把城乡统筹放在首位,而且从近年来的中央一号文件的出台看,都体现了解决“三农”问题是“全部工作的重中之重”。

  我国是拥有 13亿多人口的大国,农民是现阶段中国社会的重要组成部分,特别是现在面对着农村、农业深刻变化的客观现实,以及工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展这样一个新形势、新任务,决定了构建社会主义和谐社会重点在农民,难点在农村,可以说没有农民和农村的和谐就不可能有我们整个社会的和谐。据此,我们也能看到,法治建设也面临着同样的处境,重点在农村,难点也在农村。党的十七届三中全会指出:“加强农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务繁重”。虽然改革开放以来农村的法治建设有了长足的进步与发展,但对照和谐社会建设、新农村建设和形势发展的要求,还存在许多不容乐观的现实问题。

  一是“重人治、轻法治”的观念没有彻底改观。由于受传统思想意识的影响,人们更多地依赖文件、政策及不同级别的指示,以言代法、以权压法在有的地方根深蒂固。少数领导干部法律知识缺乏,依法建设经济和处理社会事务的能力和水平不高。特别是在农村有些地方仍然存在财务管理混乱、村干部私自挪用集体资产、利益面前偏亲向友、重大决策不民主、工作方法简单粗暴等现象,干群关系十分紧张。一些农村地区由于经济基础比较薄弱,村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务,缺乏凝聚群众的物质基础,而且村委会办理公共事务和公益事业,多是依靠村民出资出力,村民参与自治的积极性和主动性不高。同时,部分群众对国家的法律,看到的只是其强制性的一面,而对其权利保护的一面却知之甚少,表现为信官不信法、信权不信法、信访不信法。在自己权利受侵犯时,挖空心思地去“拉关系、走后门”亲近权力,却很少运用法律手段来维护自身的合法权益。

  二是执法随意性问题依然存在。在农村,我们的一些执法人员自以为是地认为农民法律素质低下,好哄好吓唬,执法不文明、不规范、不严格、不公正的情况时有发生。有的执法者高高在上,与执法对象缺乏交流沟通,互相戒备排斥,甚至对立、对抗;有的执法者习惯于“绳之以法”的硬性执法方式,动不动就以抓人治罪恐吓群众,难以从根本上化解矛盾纠纷;有的执法办案人员对农村工作不了解,面对复杂的情况,或是束手无策,或是定性不准、处罚失当;有的认为农村远离监督,吃、拿、卡、要,收受人情贿赂等现象不少;还有的对制假售假的坑农骗农案件,立案不及时、惩处不力,未能对违法犯罪行为起到足够的威慑作用。这些问题给执法工作带来很大的负面影响,也容易导致矛盾激化。

  三是农村的矛盾纠纷和社会治安形势趋于复杂,不稳定因素增多。当前,农村矛盾纠纷的主体、案件的形式、潜在的问题越来越趋于多样化、复杂化。因土地承包、征地拆迁等引发的纠纷有增无减,上访行为和群体性事件不断增多,在社会上造成了恶劣影响。由于问题成因复杂,处理难度较大,已成为农村社会管理的重大隐患。治安案件和侵财类刑事案件频发,赌博、伤害类案件时有发生。各类犯罪案件的频繁发生,不但直接侵害了农民群众的切身利益,更破坏整个农村地区的和谐稳定。由于农村主要劳动力大量外流,使许多农村地区出现了留守人员多为老、幼、妇的“空心”现象,给宗族势力、黑恶势力欺凌百姓留下了可乘之机。

  当前影响和制约农村法治建设发展的因素是多方面的。法制宣传教育不适应农村实际需求,致使农民法律素质短时间内难以得到提高;农村基层执法机构建设相对薄弱,致使法律服务和保障滞后于形势发展。法治建设在农村建设中起着重要保障作用,可以说,加快农村法治建设刻不容缓。

  保护农民土地权益,防止农村暴力拆迁

  城市化进程的加快推进,大量人群涌入城市,城市可用土地日益减少,地方政府越来越多的征地和拆迁就紧盯在集体土地上。在集体土地征收、补偿的过程中,作为拥有强势地位的政府和被征收土地的农民必然会发生利益博弈,如果双方不能找到一个最佳的平衡点,通常情况下,农民的利益会因处于弱势地位而必然受损。

  近期,国务院办公厅全文公布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,引起了全社会的广泛关注。通知从指导思想和基本原则、分类明确户口迁移政策、依法保障农民土地权益、着力解决农民工实际问题、切实加强组织领导等五方面十四条做出了规定。其中有三条都涉及保障农民土地权益:第一,农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护。现阶段,农民工落户城镇,是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地,必须完全尊重农民本人的意愿,不得强制或变相强制收回。引导农民进城落户要遵守法律法规和国家政策,充分考虑农民的当前利益和长远生计,不能脱离实际,更不能搞强迫命令。第二,坚持土地用途管制,不得借户籍管理制度改革突破土地利用总体规划、土地整治规划和土地利用年度计划,严格规范城乡建设用地增减挂钩试点,切实避免擅自扩大城镇建设用地规模,损害农民权益。第三,禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地,禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设,严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地。

  温家宝总理也曾在达沃斯夏季论坛上指出,土地问题根本上与制度有关,农民合法的土地得不到应有的保障,现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象,并明确表示必须从制度上解决这些问题。实际上,近些年来,在土地出让、利用、管理领域,全国很多地方都曾出现过大案要案,地产开发成为腐败高发行业。为什么这么集中?两大因素:高利润和垄断。房地产开发行业的利润率明显高过全社会平均利润,这是人所共知的事情,受利益诱惑,各路资本争相进入这个行业。而作为房地产业基本生产要素的土地,却由地方政府垄断供应。市场经济条件下,垄断方总能获得较高的商业收益;个别地方政府通过征地、拆迁、安置、补偿、市政配套设施建设,使该土地达到建设条件,也即将生地变成熟地,然后再将土地出让给开发企业,由后者在其上面建房盖楼,开发房产。很长一段时间内,土地一级开发权的出让,多数都是非市场化、不公平的。由于土地一级市场的市场化程度很低,有钱有势有关系的企业,常常可以低成本拿地,获得无风险的高利润。另外,由企业主导动拆迁,受利益驱动,各地普遍出现了野蛮拆迁现象,拆迁户被逼自残、自焚、自杀的恶性事件时有发生。

  要避免此类暴力拆迁、影响稳定事件的发生,必须要保护农民的土地权益,关注以下几点。

  第一,我国法律规定农村集体土地归集体所有,由集体经济组织和村民委员会行使所有权,而集体经济组织有乡、村、组三级,主体的多级和不确定性造成了农村集体土地所有权的不明晰,农民土地利益被虚化,集体土地人人所有,却人人无权,农民拿到手的补偿金往往会在发放过程中被雁过拔毛,到手的所剩无几。解决农民在多元补偿主体中的地位,使集体土地补偿金能够直接惠及农民,是保护农民土地权益的前提。

  第二,集体土地征收的慎重性更甚于国有土地,因为国有土地的征收仅仅是改变土地用途,而集体土地征收涉及土地性质的改变,直接关系国家土地结构和产业政策。集体土地征收不能高举内容不确定的“公共利益”大旗四处挥舞,避免假借“公共利益”之名行圈地之实,或以旧村改造之名行商业开发之实。

  第三,目前集体土地征收补偿标准过低已是公认的事实。尤其是对比集体土地征收补偿价格与国家土地一级开发市场价格,其中的“天差地别”可见一斑。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐,农民对征地补偿难以接受并心存不满的主要原因。政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。改善这种土地财政模式,让利于民,是解决补偿标准过低、暴力拆迁的根本途径。

  第四,集体土地征收对于农民而言,最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料,而非简单的财产权益丧失。其对于农民长远的生产生活有根本性的影响。因此,集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值,更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。否则,无法改变部分农民将补偿款消耗殆尽后生活难以为继,仍然需要国家重新予以扶助的问题。改变单一的补偿金方式,探索具有长久性、多样性和社会保障性质的补偿途径,才能够为脱离土地的农民提供有力的保障。

  善待农民工,预防农民犯罪

  这里所指的“农民工 ”概念是指农村户口,祖籍是农村,现在可能在农村也可能在城市,甚至在城市十几年之久。正是这样脱离农村生活在城市的“农民工”,是亟需引起我们注意的大问题。农民工的产生与发展自上世纪80年代开始到现在,分布在国民经济的各个行业,在工业化、城镇化、现代化建设中的作用不言而喻。特别是在当前社会正处于矛盾多发期的关键时刻,关心、爱护、保护农民工,进一步解决好农民工的问题,化解引发社会矛盾和纠纷,对于促进改革发展和稳定具有十分重要的意义。如何对待农民工,怎么样才算正确的对待?笔者认为,做好农民工工作的最基本原则就是要公平对待农民工,一视同仁、强化服务,完善管理、统筹规划,合理引导、因地制宜、分类指导,立足当前、放眼长远。农民工的工资保障、养老、医疗保险,特别是他们子女的就业问题都需要引起各级政府关注。

  根据数据统计,到2020年我国将有三到四亿的农民工进入城市。要正确对待农民工,就一定要解决好农民工工资偏低和拖欠的问题,避免由此引发悲剧;依法规范农民工劳动管理;一定要做好农民工就业的服务和培训;积极稳妥地解决好农民工社会保障问题;为农民工提供相应的公共服务(城市公共服务);建立健全维护农民工权益保障机制;促进农村劳动力就地、就近转移就业。

  大量农民成为社会主义中国新兴的产业大军,这与上世纪上海滩、沈阳老基地建设没有什么区别,这些农民已成为工人阶级,但身份和心理上始终游离在农村和城市之间,严重损害了广大农民在城市里的归属感和自豪感。在未来的时间里,我们要给予进城务工、生活的农民更多的关心,真正从感情上、生活上、政策机制上帮助他们,使他们致富、过上小康生活。

  想要减少农民犯罪,包括城市农民工犯罪,以下几项工作需要重视:第一,全面落实社会治安综合治理的各项措施,不要忽视调解的作用。即“只有带着感情才能解决群众上访的问题”。第一,要听听是什么诉讼?有些问题并不大,农民在实现自己的权益保护过程中心情不好,地也荒了,官司还没有打赢,最后就变成像秋菊打官司一样打一口气。因此,我们接触到这种人首先就是先问是什么事,再落实事,基本上能解决的都解决了。第二,对待农民工更应该注重贯彻平等思想,一定要人性执法。第三,完善农民工免费登记、有序的常态化管理体系。第四,近年来,拖欠农民工工资,农民工基本权利所引发的问题非常多。我们一定要认真地解决,真正地有一套制度,有一套救助体系,比如司法保障、救助。第五,将农民工逐步纳入社会保障体系。第六,对于农民工犯罪中的年轻人,司法部门一定要对他们采取挽救的措施,不能说偷一个馒头,一生就是罪犯。特别是未成年人犯罪,政法部门的挽救一定不能落后。

  剖析群众上访的根源,妥善处理群体性事件

  说到群众上访的问题,笔者深有体会。公安机关近年来开展了一系列大走访爱民实践活动,作为领导干部我们带着感情下去解决信访积案、化解矛盾纠纷、密切警民关系。通过这几年化解信访问题,笔者对此也有了一些认识。笔者曾在《陕西日报》写了一篇文章《只有带着感情才能解决群众上访问题》,表达了在任何时候、任何情况下,群众利益不能丢的观点。

  对待上访,政府工作人员不能一遇到上访就怕、就躲,在上访案件中,有相当一部分上访人的诉求都有合理性,有的人是要维护自己的权益,有的人是讨要一个说法。就像电影秋菊打官司一样打一口气。遇到这样的问题,政府的工作人员要重视群众的诉求,尊重、理解上访人,通过耐心的解释,细致的工作,最大限度地解开上访群众的心结、化解时常遭遇冷眼的怨气,这些真情实感的举措往往会赢得上访人的理解,在协调解决中就相对容易多了。当然有些上访案子比较特殊,但是我们的群众绝不是刁民,只不过有些人说话激动,容易走极端。

  群体性事件可以看做是信访案件的一个极端,从发生到酝酿到爆发有一个累积的过程,起初肯定会有群众信访反映情况,正所谓“冰冻三尺非一日之寒”,广东乌坎事件就是典型。2011年9月21日,广东汕尾陆丰市乌坎村 400多名村民因土地问题、财务问题、选举问题对村干部不满,到陆丰市政府非正常上访,随后发生了打砸警员、警车事件。随着事态发展,11月21日,村民再次集体上访,数日内不断引发冲突,随后事态逐渐平息。经过省市等多方努力,目前新的村党总支组建了起来,村民选举委员会和村民代表经由村民认可的民主程序选举产生,村委会的选举也正在酝酿之中。当地政府大胆起用了抗议者,将乌坎事件的领头人任命为该村新的党总支部书记。乌坎事件在经历了一个具有历史意义的转折点之后,步入了良性的轨道。

  纵观近年来影响较大的群体性事件,我们不难发现其中的一些共性,当地社会矛盾积怨较深,发生了当地政府与民争利的情况,政府对群众的维权行为处理简单粗暴,发生了规模更大、方式更为激烈的冲突事件。已经发生的群体性事件给我们进一步敲响了警钟,面对群众的利益诉求甚至是矛盾冲突,地方政府要有高度的大局意识。一方面,要看到“群众利益是发展的最终目的”,“着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题”是最大的政治;另一方面,要把解决群众利益问题“作为检验干部群众观念、宗旨意识、领导能力的试金石”。列宁曾说,利益触动每个人的神经。“乌坎转机”告诉我们,要减少社会矛盾的触点、降低燃点,必须始终把维护群众合法利益放在首位。此外,还要做好以下工作。

  第一,理性看待群体性事件,给民众更多的诉求渠道、方式和空间。群体性事件是我国经济社会发展在特定阶段的一种正常现象,是公民利益诉求不畅的结果,党和政府要以平常的心态处理,不能采取简单化方式,上纲上线,应该理性对待群体性事件。其实,群体性事件不是个新问题,只是现在受传媒发达的影响报道较多,知晓面较大,给人们的印象好像是群体性事件是近期的产物。党和政府只有以理性的心态对待群体性事件,才能更好地处理相关矛盾,并找到事件背后的深层次原因。

  第二,创新群众利益诉求的方式。群体性事件有的表现为一种暴力、非理性的诉求(瓮安事件、陇南事件),有的则是通过一种和平、理性的诉求方式来表达(上海沪杭磁悬浮工程事件、重庆出租车“罢工”事件等)。在大中城市,公民素质较高,民主意识、法制意识较强,参与和表达利益的方式也较理性,党和政府要主动创新公民利益诉求的方式,最大限度地让公民在体制、法律的框架内表达诉求,尽可能减少公民利益诉求的“非理性”和暴力。

  第三,主动加强与群众的互动,努力形成政府与公民制度化的沟通机制。公民通过公民组织与政府对话、谈判和沟通,努力形成制度化参与公共政策的机制,构建一种“回应型”的制度产生机制。这既是对公民政治权利的尊重,也是维护社会和谐稳定的必须。如在甘肃陇南事件中,政府做出市行政中心搬迁的决定后,可以先和相关的自治组织、利益群体进行沟通,把市政中心搬迁的原因、要求及相关善后政策进行通报,倾听他们的意见,争取支持和理解。这样政府可以通过民间组织进行社会动员,降低成本和风险,也提高政策的可接受性。

  第四,以处理群体性事件为契机,推动制度领域的变革和创新。群体性事件的爆发,表面上看是环保、失地农民、拆迁补偿、侵犯公民权益等个案原因,其根源是我国政治、经济、文化、社会和生态各方面长期存在的制度性、体制性和结构性矛盾的结果。对群体性事件的理性处理,我们不能仅仅停留在个案的层面上,要借助群体性事件的处理来反思我们的法律、法规、制度、体制和机制,争取主动了解民意,实现社会管理的创新。

  总之,社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,也是我们国家富强、民族兴旺的充分体现。而农民是现阶段中国社会的主要组成部分,建立农民与社会的和谐关系,是构建社会主义和谐社会的主要内容。面对我国农村人口占多数的基本国情,农业、农村深刻变化的客观现实以及工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展带来的新形势、新任务,决定了构建社会主义和谐社会、强国富民的重点在农民,难点在农村。而离开农民的富裕,离开农村的和谐,我们国家的富强与社会的和谐也就无从谈起。

  (作者系陕西省公安厅副厅长、管理学博士)

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