公共安全管理体制的一个软肋

  2014年12月31日晚,上海外滩陈毅广场发生拥挤踩踏事件,造成36人死亡、49人受伤的惨剧。纪念这些逝者伤者的最好方式,就是从事件中汲取教训,举一反三,改革有关体制机制,不断提高城市公共安全管理水平。
  从技术层面看,上海大型公共活动安全管理的经验是成熟的,组织方案是经得起检验的。无论是2010年世博会、2014年亚信峰会的成功举办,还是近年来的国庆、元旦灯光秀等大型活动的正常开展,都体现了较高的城市安全管理能力和风险防控能力。特别是公安等部门总结出的“开关式过马路”“单向流动”等管理技术,因为行之有效,还被国内其他城市所借鉴。因此,根据一般经验判断,这次拥挤踩踏事件是完全可以避免的。那么,问题出在哪里?
  从管理体制看,目前我国大型活动安全管理乃至大多数安全事件管理,都是遵循“谁组织、谁负责”或“谁主管、谁负责”的“条条”思维。当筹办某一项大型活动时,组织部门或者政府主管部门出于安全考虑,往往会进行风险评估,并通过“联席会议”或分管领导的协调机制,整合公安、旅游、广电、通讯、安监、质检、交通、水务等众多部门,甚至动用消防、武警等资源,共同研判形势,制定风险防控方案。活动启动后,各部门按照预案规定,各就各位,各司其责,协调联动,贯彻预案要求,确保大型活动的安全可控。而且,“大型活动”的级别越高,统筹协调的层级就越高,协调联动的资源就越大。例如,在2010年世博会中,“环沪护城河”工程就是由公安部牵头协调,上海、江苏、浙江等省份共同参与的。这就意味着,活动越大,安保力量投入越多,安全系数越高。
  可问题在于:如果没有大型活动,但公众依惯性同样聚集起来,或者不需要政府组织,公众自发聚集起来,公共安全如何管理呢?谁来启动预案?何时启动预案?如何启动预案?从这次事件来看,这恰恰是我们公共安全管理体制的一个软肋。
  应该说,公安部门是公共场所秩序管理的主要部门。但是,客观上讲,在现代社会,特别是国际化大都市,由于人群、建筑、基础设施等要素高度集中,风险链条较长,仅仅公安一个部门又无力保障大型公众场所的安全秩序。例如,在上海外滩这样的大型空旷场所,调控人流需要综合协调公交、轨交、轮渡、过江隧道以及宣传、武警、消防和周边单位等众多机构,实现多部门的合作与联动。即使单一的路面交通管制,往往也需要向市级层面汇报、申请,由全市进行统筹安排,仅靠黄浦区的公安部门,无力全部承担。可以说,部门协作的现实需求与现有体制瓶颈之间的矛盾,是始终存在的。当大型活动(特别是政治属性较强的活动)举办时,由于自上而下高度关注,主要领导牵头挂帅(如市公安局长也是副市长),矛盾得以暂时解决。但是,当没有大型活动,或者组织方、管理方不明确时,这种协调机制就会缺失,预案就难以启动,资源难以有效整合。在“12·31”这一悲剧性事件中,这个矛盾暴露无遗,最终因为人流高密度聚集,又缺乏必要的限流管控措施,引发踩踏惨剧。
  因此,改变公共安全的“条线管理”和“运动式管理”体制,打造更加综合、全面、长效的体制是提高城市公共安全风险防控水平的关键。从预案启动和实施来说,不应以是否有大型活动作为标准,而需要以实时变化的人流密度作为标准。换句话说,不是有大型活动就启动安保,无大型活动就没有安保;即使没有大型活动,当聚集人群密度超过一定标准时,也要快速启动相应预案。因为,过密聚集的人群本身就是风险源,排除这个风险源是公众场所公共安全管理的一个重要内容。排除这个风险源,仅靠单一部门往往是不够的,必须构建一个综合性、全面性、实时性的机制。建议如下:
  夯实城市应急联动指挥中心的职责和功能。城市应急联动指挥中心是覆盖全市范围,囊括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的全方位的公共安全管理平台。该平台的整合力度越强,则城市公共安全的综合、全面、长效机制就越牢固。换句话说,各职能部门眼中“盯”的是自己条线的事情,而联动中心则“盯着”地区内的所有安全事件。这就为克服部门缝隙、联动盲区问题提供了一定安全保证。
  市、区两级联动中心需要对城市若干主要地区(如机场、码头、外滩、公园、高铁等)进行全天候实时监控,一旦发现问题,快速启动有关地域的专项电子预案,激活地区管理主体功能,调动有关资源,开展应急处置和预案操作。以“12·31”事故为例,市级指挥平台和区级指挥平台应动态实时监测现场情况,并进行密集沟通,当人流超过警戒线时,调动有关部门协同作战,快速处置。这里的关键是,必须从体制上赋予各级应急联动指挥平台启动预案、实施预案和协调指挥的权力。如果凡事都要层层请示汇报,再由相关领导进行部门协调,则必然延长时间,很可能贻误时机。
  夯实城市安全运行的风险评估机制。现代城市是一个流动、鲜活的生命体,因此风险评估的视野要放大,也要具有流动性。不能仅仅关注一项活动本身,而要从全局的角度考察该活动的“外溢效应”。在“12·31”事件中,灯光秀虽然迁移到了外滩源,但不代表市民不会聚集到江滩,因为在一般人眼中,只要是具有一定高度的灯光秀,在一定范围内都可以观看。这样一来,外滩源的活动就可能给周边地区造成“外溢”影响。再如,我们在封闭的场所内举办演唱会,场内的安全固然重要,场外的安全同样需要考虑,因为大量未能入场或无法购票人群可能聚集并长久不散,在情绪激动的情况下,就可能引发安全事件。提高城市公共安全风险评估能力和水平的一个重要方面,就是改变完全由“条线”部门主导的各自为政的评估机制,形成综合部门与专业部门相结合的评估机制。从现实来看,要强化城市各级应急办的统筹功能,由其牵头开展若干重大活动、重大区域、重大事件的风险评估活动,并形成预案,付诸实施。
  夯实城市安全运行的风险沟通机制。风险沟通具有两个维度:第一方面是政府部门之间的风险沟通。对现代政府来说,“直线职能制”还是无法突破和抛弃的组织架构,因为不如此就不能实现专业化。但与此同时,还必须构建一个横跨各部门的风险沟通机制,确保风险信息向预案相关部门顺畅传递和共享,为合作协调提供基础。这种沟通机制的启动也不以大型活动的存在为标准,而必须以公共场所的现实人流变化为标准。第二方面是政府同社会的风险沟通。在“12·31”事故中,如果政府有关部门提早进行更大范围、更大强度的宣传警示,告知灯光秀的演示地点、观看范围,以及观赏建议,就会降低市民的聚集行动,减少聚集程度,也可能避免过度拥挤造成的踩踏。

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( 网站编辑:杨鹏峰 )
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