香港综合社会保障援助计划及启示

  香港综援计划始于1993年7月,是在香港当局于1971年推行的公共援助计划基础上发展起来的。这个计划的目的是以收入补助方法,为那些因年老、伤残、患病、失业、低收入或其他原因而引致经济上无法自给的人士提供安全网,使他们的收入达到一定水平,以应付生活上的基本需要。

基本内容
  目前,该计划由香港社会福利署社会保障处直接管理,各区设社会保障办事处负责具体事务,经费来自政府财政划拨。香港市民习惯称“综援金”。
  按照规定,申请领取综援金,可直接或通过电话、传真、电邮、邮递等方式,或由政府部门和其他非政府机构转交,向香港社会福利署设在各区的社会保障办事处提出。申请综援的资格条件包括三个方面的内容:居港规定,经济状况调查,身体健全成人的附加准则。
  居民取得综援资格后,能够享受的援助金大致可分为三类。第一类是标准金额。不同类别的受助人可获不同的标准金额,以应付生活上的基本需要。第二类是各类补助金。具体包括长期个案补助金、单亲补助金、社区生活补助金、交通补助金、院舍照顾补助金。第三类是特别津贴。申请人可获发特别津贴,以应付个人或家庭的特别需要,例如租金、学费及其他教育费用、必需的交通费用、医生建议的膳食、复康及医疗用具等支出。健全成人或儿童可获得的特别津贴,只限于租金、水费或排污费、与儿童就学有关的支出、幼儿中心费用及殓葬费用。

实践反思
  香港作为世界自由港、贸易中心和金融中心,一直以来奉行的是“低税制、低福利、高发展”的经济社会发展原则,将公共开支和福利水平维持在较低水准。作为香港社会救助制度核心的综援计划,从建立伊始就遵循“剩余型福利”模式原则,按照“低水平、窄覆盖、宽保障”的思路,主要为“市场竞争的失败者”和“最不能自助者”提供基本生活保障,属于“最后的安全网”。根据对其基本内容的分析,笔者发现,香港综援计划对应着中国大陆地区的最低生活保障制度以及部分专项救助项目,起着为香港社会兜住“底线公平”的作用。
  面对香港经济社会转型以及西方国家普遍出现的福利危机,从20世纪90年代末期开始,香港政府就借鉴西方发达国家的经验,对综援计划进行了一系列改革。改革不仅在数量上控制开支增长,优化资源配置,还在质量上改善援助方式,提高救助效果。不仅在治标上继续“输血”,充实社会安全网,还在治本上强化“造血”,协助贫弱者从受助到自强。例如,1999年6月香港社会福利署推出“自力更生综合就业援助计划”,委托非政府机构以家庭为基础,为健全综援申请人提供一站式的综合就业援助服务,协助他们克服就业障碍,增强受雇能力及增加受聘机会,以便他们早日寻找到有薪工作。此计划包括“积极就业援助计划”、“社区工作计划”以及“深入就业援助计划”等其他就业援助试验计划,另有豁免计算收入的安排以鼓励受助人逐渐脱离综援网。2014年4月1日,社会福利署委托关爱基金推出“进一步鼓励‘自力更生综合就业援助计划’综援受助人就业的奖励计划”,以奖励金额提供诱因,进一步鼓励健全的受助人尽快脱离综援网。这一系列“造血”计划“软硬兼施”,有力地促进了目标受助人的人力资本建设,帮助他们摆脱“福利依赖症”以及跳出“贫困陷阱”。

启示
  分类施保,根据对象类型、困难程度实施差别化的救助。香港综援计划为不同类别的援助对象设置了多种援助标准,充分照顾到了他们的不同合理需求,有效地帮助他们应对生活中的实际困难。中国内地的最低生活保障制度强调“有救无类”,最大程度上体现了救助的公平性,但是没有考虑特殊对象的特殊需求,导致有老年人、残疾人或未成年人的家庭与由健全成人构成的家庭获得的救助相差不多。同时,还简单以最低生活保障资格作为享受专项分类救助的条件,造成该制度的“含金量”偏高,不利于激励受助者通过自身努力寻找工作、摆脱贫困,也将许多需要专项救助的“支出型”贫困群体排除在救助范围之外。
  发展型社会政策,激励受助者重返劳动力市场。如前所述,香港综援计划不仅重视做好“授人以鱼”,而且更强调“授人以渔”,通过“自力更生综合就业援助计划”下的一系列就业促进政策以及带有“福利累退”功效的工作收入计算豁免安排,致力于帮助受助者提升自身人力资本,激励健全的受助人尽快脱离综援网。而中国内地最低生活保障制度在确定具体救助金给付标准时实行福利扣减制,实际救助的金额等于政府救助标准金额减去申请者的实际收入,这就使得接受助者没有通过劳动或其他方式增加自己收入的动力,产生了“负激励效应”,因为增加多少劳动所得就意味着失去多少救助待遇,从而实际上承担着100%的边际税率。
  充实基层社会救助工作力量,简化申请审批程序,提升社会救助管理效率和服务水平。香港社会福利署下设的社会保障办事处是综援实际工作的承担者,并实行“个案”负责制,从申请综援受理到审核审批一站办结。目前,中国内地的社会救助基本上实行的是“村(居)委会初审—乡镇(街道)复核—县(区)政府审批”的三级管理模式,程度复杂、核查工作量繁重,而且绝大多数地区特别是基层社会救助力量严重不足,严重影响到了社会救助工作的正常开展。

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( 网站编辑:杨鹏峰 )
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