韩国计划生育政策演变及对我国的启示

  计划生育政策在控制我国人口总量方面的作用有目共睹。今天,顺应时代需求,我国已对计划生育政策做出调整。下一步是否还需继续调整?如何调整?这亟待决策者认真思考。

  他山之石,可以攻玉。韩国人口政策随着经济社会发展几度调整,可为我国人口政策提供一定参考。

  1.1961—1971年:计划生育政策出台

  20世纪60年代初,韩国人口增长率达到有史以来最高的2.9%。当时大多数韩国人从未接触过生育控制思想,学术界对人口问题的研究也很有限。最早向政府提出人口控制政策建议的是社会咨询委员会咨询委员高凰京。该提议从接受社会咨询委员会和经济顾问委员会评估到提交并获得国家重建最高委员会通过仅用时两个月。1961年10月,代理总统朴正熙在一次全国性新闻会议上宣布将实施计划生育政策,表示控制人口是为了推动经济增长,劝说与鼓励是推行计生政策的主要手段。

  计划生育政策实施初期,工作重点是普及避孕方法,推进信息传播、教育和说服工作,计划到1971年和1981年将人口增长率分别降至2%和1.3%。

  政府首先开展工作帮助民众获取避孕方法,紧接着构建生育服务基础设施,大规模向民众提供计生服务,将“少生孩子,让他们健康成长”作为计生标语。1963年,在总理的倡导下,政府所有部委均参加到计划生育工作中来。为能更好地制定和评估计划生育政策,韩国政府组建了人口调查与人口科研机构。

  农村居民被列为重点人群。政府积极向农村妇女宣传计划生育、营养、妇婴保健和基本家庭经济知识,并招募大量计生人员到乡镇展开家访,通过劝说使理想家庭子女数从五个降至三个。

  20世纪60年代初期的高生育率并不全是韩国民众自愿生育行为的结果,也是避孕手段与知识缺乏的结果,因此,顺应民众需求的人口控制政策引发韩国人口增长状况转变,取得了巨大成功。尽管第一阶段人口控制政策重点在农村,但战后遣返人员和农村人口大量涌入使得大城市生活环境急剧恶化,城市人口控制生育的愿望尤为强烈,导致城市生育控制效果反而比农村更为显著,形成城乡间生育差距扩大的局面。

  2.1972—1991年:计生政策随经济发展而调整

  20世纪70年代,韩国政府将产业政策调整为重工业优先发展。此时,五六十年代高生育率下出生的人口多已成年,城市劳动力供给充足,韩国政府加大了人口控制力度,推进“二孩”政策。

  韩国政府于1973年颁布了《母婴保健法》,改变了计划生育缺乏法律依据、依靠行政命令与内阁决定的局面。由此,母婴保健和计划生育成了韩国调控人口数量与质量的两大手段。在学者建议下,韩国政府在人口控制政策目标和手段中注入了许多新要素。首先,政府开始对计划生育家庭给予积极的财力支持,通过多方面经济刺激政策控制出生率。其次,提高医疗卫生水平,降低婴儿死亡率。第三,纠正性别偏好。1971年,韩国采纳了“不分男女,两个以内”的计生标语;1978年,计生标语改为“一个好女儿胜过十个儿子”。

  1981年,韩国人口增长率降至1.53%,略高于目标水平。然而,纠正性别偏好还有很长的路要走。

  此时,前四个“非均衡”五年经济社会发展计划给韩国埋下了一系列隐患。全斗焕政府担心“婴儿潮”会再次引发生育高峰、恶化经济,于是强化了生育政策目标,将单一“两孩”改变为“两孩”和“一孩”并行,并重点调整性别偏好问题。1982年,韩国政府更改了七十年代的社会支持政策,规定“二孩”及以下家庭才能享有与绝育手术挂钩的优惠。1986年开始推行独生子女政策,相应的社会支持与教育说服行动也从“二孩”转为鼓励“一孩”家庭。

  这一时期的计划生育政策鼓励将绝育作为避孕首选方法,所有处于生育高峰期的群体都被列为目标人群。片面强调终止生育,加之其他避孕方法使用常具有不连续性,造成了年轻人过度依赖流产的问题。韩国“六五计划”期间,避孕措施转为多种方法结合,1986年,20-29岁妇女的避孕措施转为可逆方法。

  为改变新生婴儿性别比严重失调的局面,韩国政府于1987年修订了《医疗法》,禁止性别鉴定,对提供该服务的医生予以重罚并取消执照。为提高妇女社会地位,政府再次修改了多项法律法规。

  从1983年起,韩国生育率降至更替水平(即每个育龄妇女平均生育2.1个孩子),完成了计划生育政策控制生育率与普及避孕的两项基本目标。然而,生育率下降速度之快、实现目标用时之短是计划者和人口学者始料不及的。低生育率目标实现后,韩国并没有马上放弃生育控制,而是直到1989年公共医疗机构才停止免费发放避孕药具,控制生育政策开始有所松动。

  3.1992—2004年:经济腾飞后颁布重人口质量政策

  到20世纪90年代,总结以往成就,韩国政府肯定了计划生育政策在前六个五年经济社会发展计划中的贡献。但关于政策的未来走向问题,韩国社会存在着继续推行计划生育政策和推迟人口零增长到来两种不同观点。综合分析之后,韩国政府认为未来人口政策目标是维持低人口增长率,推迟人口零增长到来,并采取措施避免老龄化的不利影响。

  为此,韩国政府决定逐步退出计划生育执行与管理工作,只向低收入群体提供免费避孕服务,其他人群的避孕转交给个人医疗保险体系,但政府仍为私人医疗机构计生服务提供经费支持。为扭转新生婴儿性别失调局面,1994年再次修改的《医疗法》加重了性别鉴定处罚力度。1995年,出生性别比恢复正常。

  然而,随后出现的生育率持续下降却引发了新问题。为此,1994年12月韩国政府成立了人口政策审议委员会,负责总结过去人口政策的成绩,评价人口政策对未来经济社会的影响,以及确定新人口政策方向和21世纪应采取的措施。

  1996年6月7日,韩国采纳并宣布了人口政策审议委员会提出的新人口政策,将人口政策重点从人口数量控制转移到质量与福利上来。新人口政策目标包括以下六个方面:将生育率维持在1.7%;防止新生婴儿性别比失调;降低流产率;解决青少年生殖健康服务需求;赋权妇女;改善老年服务。新人口政策取消了独生子女社会支持政策。

  值得一提的是,新人口政策将青少年列入目标人群。针对青少年不断上升的未婚流产率与不当性行为,新生育政策向这一群体提供了生殖健康、计划生育等方面的咨询与教育。

  尽管新人口政策放弃了生育数量限制,但生育率并未能如人所愿地维持在1.7%的水平。世界金融危机推波助澜下的新生育观使得韩国生育率1997-1999年连续三年下滑,进入21世纪,更是跌破了1.3%的超低生育水平,2005年则达到1.08%。随着生育率不断下降,2003年韩国成立了老龄化与未来社会委员会,旨在支持生育,并为即将到来的老龄化社会做政策和程序上的准备。与此同时,韩国学者开始认识到性别偏好不仅不会提高生育率,当低生育偏好与性别偏好叠加时,还会导致更低生育率的出现。

  4.2005年至今:老龄化威胁下开始推行鼓励生育政策

  超低生育率将使韩国在不久的未来面临来自劳动力供给、经济增长和政府财政支付能力等方面的严峻挑战,为此,韩国政府采取了积极的应对政策。

  2005年,韩国政府颁布“低生育行动框架与人口政策”,鼓励生育政策正式启动。至今,韩国已发布了五个“低生育与老龄化社会基本计划”。第一个五年计划(2006-2010)是要建立有利于生育与保育的环境,为老龄社会反应系统奠定基础;第二个五年计划(2011-2015)是要稳步恢复生育率,建立起老龄化社会反应系统;第三、第四和第五个五年计划是将生育率提高到经济合作与发展组织国家平均水平并成功应对老龄化。

  为创建有利于生育与保育的社会环境,“一五”期间着重于以下三方面工作:构建整个社会、国家和家庭共同承担儿童保育责任体系;创建有利于家庭生活的社会环境,保障工作与家庭间的平衡;扩大社会对下一代的投资,为儿童和青少年创建安全的成长环境。“一五”计划期间,政府建立起了全国响应体系、中央与地方政府合作绩效管理系统等,并通过大量活动增强公众对低生育与老龄化问题的认识。2010年10月26日,韩国内阁会议通过的第二个五年计划又在提高财政支持力度、扩大支持人群和保育支持政策三个主要方面进行了改进。

  2006和2007年,韩国生育率出现小幅回升,但2009年1.15%的生育率使韩国依旧是世界低生育国家之一。2010年颁布第二个五年计划时,韩国政府再次确认了低生育与老龄化问题的严重性,并将人口政策总体规划的执行视为国家头等大事。2014年7月11日,健康福利部部长在韩国第三个“人口日”的庆祝演讲中指出:仅仅是生育激励与儿童保育支持不能从根本上扭转低生育势头,鼓励生育政策重点应转向家庭和孩子,并在包括经济、社会政策的更大范围的国家管理中认真考虑人口危机。

  5.韩国生育政策演变对我国的启示

  韩国与中国在国情方面有很多类似之处,在发展初期,都具有经济落后、资源贫乏且人口密度高的共同特征,两国人口生育政策变迁也有相似之处。但是,韩国的经济起飞比中国早20年左右,开始实施人口计划生育政策也比中国早20年左右。因此,韩国人口生育政策的演变可作为一面镜子,为中国人口生育政策调整提供借鉴。

  人口生育政策应随经济发展与生育率变化而适时调整。从20世纪60年代初到20世纪初,韩国经历了从计划生育转为鼓励生育的重大变化,人口生育政策总体上做到了随经济发展和人口生育率变化而适时调整。中国是在20世纪70年代末80年代初开始实施计划生育政策的,时值改革开放初期,经济发展水平低,人口增长快,人口对经济的压力大,控制人口增长成为必然选择。时至今日,计划生育政策已实施35年,我国的生育率到20世纪90年代初就已降低到更替水平以下,并且越来越低,现已接近韩国的超低生育率水平。与韩国相比,我国的计划生育政策更为严厉,因此人口控制比韩国更为有效。此外,韩国实施一胎化政策不到10年,而中国的一胎化政策实施时间长达30多年。可以预见,中国人口下降的压力和人口年龄结构老化状况在不远的将来会赶上韩国,甚至比韩国更为严重。因此,我国应以韩国为鉴,根据超低人口生育率水平和人口年龄结构老化情况,及时调整人口生育政策。

    (作者单位:武汉大学经济发展研究中心;海南大学经济与管理学院)

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