北京人口与户籍改革形势探析

  人口调控和户籍改革,归根结底是解决人口问题。在过去的2014年,人口治理问题无疑是北京市各项工作中的重中之重,今年北京市人口治理问题仍然将会唱主角,人口“管控”措施将进一步强化。2月4日,国家发展和改革委员会官网发布《关于印发国家新型城镇化综合试点方案的通知》(发改规划[2014]2960号),其中对《北京市通州区国家新型城镇化综合试点工作方案要点》提出,“通州区要加快户籍制度改革,推进积分落户政策,制定通州区积分落户试行管理办法”。在今年全国两会期间,全国人大代表、北京市委常委、常务副市长李士祥接受媒体采访时表示,北京正加紧研究居住证政策,预计年内将会出台,积分落户也正在研究。到2020年,北京人口规模调控触底红线是2300万人以下。北京人口调控和户籍改革趋势成为社会各界广为关注的社会热点话题。为此,笔者对北京人口与户籍改革所面临的形势加以分析,希望能够有助于破解特大城市人口问题和户籍改革问题,为更好地布置下一阶段的工作任务提供参考。

  北京人口形势分析

  当前国内一些特大城市出现了严重的“垃圾围城”、“交通堵城”和“雾霾罩城”等“城市病”,对于这样的社会现象或社会问题,人们普遍地将诱致“城市病”的主因归结为特大城市的人口膨胀问题。然而,笔者认为,对这一社会问题的认识需要进一步研究和澄清五个问题:一是“城市病”是城市社会发展到一定阶段的产物,虽然不是必然,但不能将“城市病”问题完全归结于人口膨胀。二是人口规模扩张是城镇化发展到某一阶段的必然规律(农业人口向城市集中),但受经济社会发展变化因素影响并不会无限扩张。三是主观制定的人口控制政策并不能有效控制人的满足自身所需的愿望,控制户口并不能控制住人口。四是人口膨胀问题不但是人口问题,也是社会问题,应该通过政府、市场和社会多元手段加以解决。五是人口规模仅是人口结构的一个子结构,不足以充分解释人口问题整体,人口结构才是人口问题核心。也就是说,人口问题的实质并不在于人口数量本身,而是“嵌入”于人口数量概念框架之中的人口结构性问题,这应该是着手加以深入研究和解决的深层次问题。为此,需要从人口结构入手分析北京人口形势。

  1.人口规模持续扩大,但增长势头有所减缓

  新世纪以来,北京人口规模处于膨胀阶段,常住人口中户籍人口保持稳态情况下,常住外来人口猛增,并已接近最高峰。但是,受经济新常态影响,在今后一段时期,北京常住外来人口增速将自然放缓。

  2.人口空间分布呈分散化,但聚集势头仍较突出

  随着城区边界不断扩张,人口在空间上分散是必然趋势。但是,由于现代化的非均衡推进,导致北京区域间发展的不平衡性较为突出,人口的居住密度、工作密度聚集城市核心区的现象在短时间内无法有效破解,为此,人口聚集势头仍较突出。

  3.人口素质普遍提高,但人才资源仍较短缺

  北京作为教育资源最为丰富的城市之一,加之国家首都对国内外人才的吸引力,使得人口素质具有较高水平(第六次人口普查人均受教育年限达到11.5年的全国最高水平)。但是,由于产业结构质量较低,人口大量集中在产业链的最低端,劳动生产率低,就业质量不高。作为国际化城市,国际人才匮乏。据国家外国专家局统计,持有外国专家证的外籍人员中,86.6%为文教类人员,主要集中在高等院校、中小学和各类教育培训机构从事语言教学,经济技术类人员仅占13.4%。此外,由于区域发展差异较大,资源配置不均衡,“引进来”却“留不住”成为常态,进而导致郊区县出现一流的硬件、二流的软件和人力资源配置效率低的状况。

  4.人口红利处于高峰期,但少子老龄化现象凸显

  2010年,北京人口抚养比为20.9%,处于历史最低值,首现拐点。客观地讲,正是北京常住外来人口的不断给力,从根本上改变了“原住民”人口年龄结构,延迟了人口老龄化程度。这既意味着少子老龄化将日益凸显,也预示着北京未来对人口的刚性需求也将进一步凸显。

  从人口规模结构、空间结构、素质结构和年龄结构可以看出,人口结构的子结构出现的不良症状,才是人口问题的本质性问题。也就是说,人口结构应是研究特大城市人口问题的出发点和落脚点。据此,笔者认为,应将特大城市人口工作重心从控制人口规模,转移到优化人口结构上来。

  北京户籍改革形势分析

  在“人口调控”以及《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称“户籍新政”)要求根据城市类型“差别化落户”的政策影响下,特大城市全面深化户籍制度改革进程将有所放缓。2010年,北京市委、市政府将“居住证制度”列为“折子工程”;2014年,“居住证”制度再度被北京市委、市政府列为“折子工程”。今年的《北京市政府工作报告》指出即将出台居住证制度,积分落户政策正在积极研究制订过程中。而已经实施居住证制度和积分落户政策的广东和上海,非“人才类”落户仍然比较困难。由此可见,未来户籍制度改革创新的难点仍在特大城市。

  如何制订出既能够与人口调控有效衔接,又能推进特大城市全面深化户籍制度改革取得实质性进展的政策?笔者认为,必须考虑两个着力点:一是探索符合“户籍新政”要求的“户籍增量”改革,这项工作要加紧制订相关政策,已经制定相关政策的要不断加以完善;二是清理、改革“户籍存量”,这项工作处于滞后状态,还没有被提上工作议程。总之,全面深化户籍制度改革,既要改革创新“户籍增量”,也要改革掉不适合经济社会发展需要的“户籍存量”,以实现在特大城市人口调控中人口与户籍改革有效衔接。

  1.“户籍增量”改革创新

  户籍制度改革应以渐进性改革为基础,首先脱掉农与非农不同身份象征的户口登记制度的外衣,统一为居民户口登记,而后有计划、有步骤地逐渐解决与户籍有关的社会福利和社会权利,最终实现身份、福利均衡化目标。但是,户籍制度终极目标不是一蹴而就的,因而居住证积分政策应运而生。这项制度实际使社会福利、权利与户籍相剥离,打破户籍作为社会分配制度安排的口子,以居住证为载体,利用积分政策杠杆,有层次地逐步为外来流动人口提供阶梯化公共服务与管理,有序推进外来人口市民化的过程。这为“户籍增量”改革开辟了新的路径和制度安排,也符合户籍制度渐进性改革的总体思路。

  居住证积分制度2009年在广东省试运行,而后上海等地先后制订居住证积分管理办法等制度框架。北京经过近5年的反复论证,预计今年将出台北京市居住证制度,并积极研究制订积分落户政策。对北京来说,这是规范外来流动人口服务管理,使之融入城市、迈向市民化的重大突破,也是诸多外来流动人口翘首以盼的可预期落户京城的希望。

  未来北京居住证积分落户政策与人口调控政策对接的思路与策略有哪些?笔者分析认为,以人口结构均衡为理念或指导思想(居住证积分落户政策向郊区倾斜),以控制增量,疏解存量,同时提质增量、优化存量为工作思路,即在坚守人口总量调控红线总原则下,适当考虑人口与城市承载力相适应(人口、资源与环境问题);人口与城市发展战略相互补(人口与经济新常态下经济、社会发展阶段性特征相符合);人口与城市功能定位相匹配;人口与城市公共服务供给能力相协调(人口与资源配置);人口与国际一流和谐宜居之都相对称(人才国际化)。

  人口规模减小具有惰性,不能一拉闸就马上停止,而是相对自然的过程。为此,笔者预测,短期居住证积分落户政策可能趋紧,长期居住证积分落户政策可能放宽。

  2.“户籍存量”改革创新

  改革开放以来,随着经济社会转型,户籍制度结构发生深刻变动,加之户籍制度改革的渐进性,北上广等特大城市对户籍制度进行了积极的改革和探索,先后推出一些应时代所需的户籍制度供给模式。根据前期研究,北京现存暂住证、北京市工作居住证、人才集体化、单位集体户、家庭户或个人户等五种户籍供给模式,实质都属“户籍存量”。通过对供给对象、户口实效、享受社会福利和权利状况分析,其中,家庭户或个人户属于坐地户,京籍户口不需改革。根据“户籍新政”要求,暂住证应予以取消,对接居住证制度。北京市工作居住证可与居住证积分落户政策相衔接。单位集体户属京籍户口,其福利和权利由单位提供,暂不需或暂缓改革。人才集体户(户口挂靠在人才服务中心等机构)属京籍户口,其社会福利由单位提供,因其与人才服务中心或机构签订人才《集体户口代管理协议》,其生育权、流动权(工作变动)和结婚权等权利受到人才服务中心或机构严格限制,不能享有充分社会权利,应是“户籍存量”改革的主要对象。

  实践调查研究也证实,“人才集体户”是“户籍存量”改革当务之急。

  (1)人才集体户作为“户籍存量”的一种户籍制度供给模式在特大城市中普遍存在,而且涉及社会群体相当广泛,暴露的限制社会权利问题尤为突出,社会反映强烈,严重抑制了人才的可持续发展,应当及时对其加以改革。

  (2)就北京而言,一是人才集体户已属京籍户口,对其改革不会影响人口调控目标。二是人才集体户因具有北京户口,其社会福利已由用人单位提供,对其改革不会增加政府总体财政支出。三是人才集体户大都属于引进人才,文化程度高,人口素质好,对其改革有利于人口质量跨越式提升。换言之,改革人才集体户不需要付出太多代价,而且可以取得最佳效果,也可以为“户籍增量”改革提供借鉴、铺平道路。

  为了实现人口调控与户籍改革政策目标,针对北京实际情况,笔者认为,在控制人口增量,有序疏解人口存量的同时,要更加注重优化人口存量的质量,以适应经济新常态下经济社会发展进入新阶段的要求。也就是说,从控制人口数量这一中心工作议题逐步转移到优化人口结构这一核心问题上来。在户籍改革策略方面,在探索“户籍增量”改革创新的同时,更加注重“户籍存量”的改革,使之与人口调控政策相衔接。总之,人口调控、户籍改革归根结底都是人口问题,在新的发展阶段,要构建与首都北京发展的阶段性特征相适应的人口治理对策。

  (作者单位:北京市社会科学院市情调查研究中心)

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