以体制机制创新推动长江中游城市群建设

  编者按 长江中游城市群规划是贯彻落实长江经济带重大国家战略的重要举措,也是《国家新型城镇化规划(2014-2020》出台后国家批复的第一个跨区域城市群规划。长江中游城市群的建设发展因此广受瞩目。从各个方面来看,长江中游城市群处于城市群的快速发育阶段。应认识与把握这个阶段的特征,通过体制机制创新,促进长江中游城市群健康发展。

  从城镇化的水平、城镇体系的完善程度、空间结构紧密性、核心城市集聚与扩散效应的强弱对比,城市分工体系的层次与细致状况、增长路径的集约化水平等方面,一般将城市群发展分为四个阶段,即雏形发育阶段、快速发育阶段、趋于成熟的阶段和成熟发展的高级阶段。

  对照城市群不同阶段的主要指标特征来看,长江中游城市群所处的阶段介于城市群雏形阶段与成熟阶段之间,目前正处于快速发育阶段。

  从城镇化率来看,长江中游城市群的户籍人口城镇化率为32%,正处于城镇化率水平从30%向50%的快速发展过程之中。在长江城市群中,户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率18个百分点,这意味着2000多万的人口在长江中游城市群各类城镇生活、居住6个月以上,但没有户籍,没有完全地市民化。

  从城镇体系来看,长江中游城市群涵盖武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群3大城市圈或城市群;包括武汉、南昌、长沙3个省会城市,以及28个地级城市的全部或部分区域,这表明长江中游城市群的城镇体系架构初步成形。长江中游城市群面积、人口、经济总量分别占全国的3.8%、8.8%、8.8%,表明它是人口与经济活动较为密集的区域。但从过去各地采取的战略思路来看,武汉、南昌、长沙分别是所在省的中心城市,主要处于集聚发展阶段,对省会周边其他城市有一定的辐射作用,但影响范围基本局限于省域行政范围内。长株潭城市群一直与珠三角联系较多,南昌等城市则竭力构建与东部特别是长三角的联系,中部城市群内部的“向心力”与“离心力”并存。

  从城市产业分工体系来看,有关研究显示,长江中游城市群的湘鄂赣3省产业的相似度较高。例如3省都是以汽车、钢铁、有色金属等为主要产业,产业相似度超过了90%,彼此在产业合作方面空间狭小,亟待拓展。各行政主体“一亩三分地”的思维,仍然还占据着重要的地位。

  从增长路径来看,近年来,武汉、长株潭、环鄱阳湖城市群的城市着力通过自主创新,集约高效发展;但由于基础较为薄弱,这3个武汉城市圈、长株潭及环鄱阳湖城市群仍以外延式增长为主,内涵式增长还没有真正实现,平均经济密度大约只相当于长三角和珠三角的1/5,相当于京津冀的1/2。

  体制机制创新的意义

  体制机制创新是推动形成长江中游城市群基本形态的手段。长江中游城市群面积巨大,有31万平方公里,是国内所有城市群中面积最大的,在世界上也绝无仅有。从区域性质上说,长江中游城市群是行政区、经济区、流域、城市群、都市圈等不同性质的混合体。推动长江中游城市群发展,就需要在原有各类体制机制基础上,以长江中游巨型城市群为基本形态,以武汉城市圈、长株潭和环鄱阳湖城市群为支撑,以区域内的大城市为依托,以各类中小城市为重点,架构各类经济与非经济联系、培育各类正式组织与非正式组织,需要根本性、持续性的体制机制创新。

  体制机制创新是协调长江中游城市群各类发展主体的关键。长江中游城市群涉及的主体多,包括3个省31个市,有300个县、3000多个小城镇。省际、城际、城乡关系多种多样,政府与企业、社会组织的利益关系纵横交叉。目前而言,在长江中游城市群中,发挥主导作用的还是以隶属为特征的行政上下级关系。随着城市群不断发展壮大,比较单一的行政上下级关系,难以满足城市群发展的多目标、多任务需求。例如,国内经验表明,单靠政府的力量、缺乏公众的广泛参与就难以实现环境的有效治理。展望未来,长江中游城市群旧有的治理秩序已经不够,新的秩序还没有形成,体制机制创新正是实现治理秩序从旧向新过渡的必由之路。当前及今后,需要在城市、城乡之间,政府与企业、团体之间,城市群内部与外部之间构建新的关系网络。对于城市群发展来说,体制就是构建新的关系网络,机制就是让这个关系网具有能动性、有活力,能够一直积极向上。

  体制机制创新是长江中游城市群获得持久发展动力的保证。长江中游城市群发展,根本点是要以人为本,优先解决好2000万已在城镇就业落户的转移人口的市民化的问题,重点推动各类城镇可持续发展,提升城市群的综合竞争力。这就需要在农业人口市民化、土地、投融资、行政管理、科技人才、产业集群政策、城市群共同治理等方面,在生态文明、智慧城市发展等领域,进行一系列的改革与突破,为城市群发展创造良好的制度环境。

  体制机制创新的主要内容

  要在城镇化改革方面进行体制机制的创新。长江中游城市群的一个重要特征是常住人口城镇水平较高,但户籍人口城镇化率水平低,这意味着大量人口已在城镇居住与就业,但享受不到城镇的公共服务。当前,应着力围绕提高城镇化率,推进农业转移人口市民化改革、农村土地制度改度;围绕城镇承载能力的提升,推进投融资制度改革、行政管理体制改革;围绕绿色、低碳、智慧城市建设和发展,推动相关配套制度的改革,提高城镇的综合竞争力与可持续发展水平。

  要在各类规划制定与执行方面进行体制机制的创新。在长江中游城市群快速发育阶段,要特别注重发挥次级城市群的作用。武汉城市圈、长株潭城市群、环鄱阳湖城市群是长江中游城市群3个次级城市群。这3个次级城市群的经济区范围与行政区范围较好地叠合,有利于调动各地的积极性,推进它们的发育与成长。要推动中心城市、一般城市、小城镇在经济区与行政区交织的情境下,综合分析,谋求各自科学的定位。

  要在综合交通的组织上进行体制机制的创新。交通是先行官。对于长江中游城市群而言,涉及的城市那么多,交通方式又非常复杂。怎样打破封锁,降低交通运输成本?怎样促进3省物流的发展?怎样吸引民间资本参与到城市群的综合交通发展?这些问题都需要尽快研究解决。

  要在水利建设与管理体制方面进行体制机制的创新。“治水”是长江中游城市群的特色。长江中游城市群有1100公里的长江黄金水道,城市群内还有长江最大的3条支流——汉江、湘江、赣江。水能变成水利,也能变成水患。在治水方面的协同治理,需要进行规划对接、航道连通、港口合作安全应急、资质互认等实质性的合作,需要一系列体制机制的创新。

  要在产业发展方面进行体制机制的创新。当前特别关键的,是要共建、共用、共享一些共性平台,推动城市群产业发展。这样既能降低平台建设,又能提高平台的利用效率。这些平台包括实体的内容,如国家重大的实验室、重要的产品检测中心、跨区域的物流贸易中心等。

  要在生态环境共同治理方面进行体制机制的创新。城市群内部的水、气是流动的,对于水污染、大气污染联手共治将是下一阶段的重要内容。

  体制机制创新的途径

  长江中游城市群体制机制创新,一靠借鉴,二靠实践。

  全球范围看,美国五大湖沿岸、英格兰东南部、欧洲西北部、日本太平洋沿岸都形成了较为成熟的具有世界影响的城市群。这些城市群在治理过程中,发挥了中央元、地区元、非政府组织元、社区元等多元主体的作用,努力实现区域管理中的集权与分权的平衡。国内的长三角、珠三角城市群从上世纪80年代起步,经过30多年的发展,刚刚步入渐趋成熟的阶段,他们积累了一定的经验,例如普遍通过区域规划指引城市群治理、构建政府参与的各类伙伴关系实施城市群治理、进行一定的区划调整适应城市群治理。这些经验都值得长江中游城市群学习与借鉴。

  长江中游城市群至少要经历15年以上的时间,才能跨步迈入趋于成熟的新阶段。长江中游城市群今天面临的内外环境,不同于其他已经较为成熟的国内外城市群。这就需求长江中游城市群不断实践,形成体制机制创新的自身特色。近一个阶段,要注重发挥中央政府及职能部门的作用。长江中游城市群发展是一带一路、长江经济带等重大国家战略的组成部分,要推动湖北、湖南、江西3省与中央政府及其职能部门形成“三地四方”的治理框架。建议针对若干重大问题,成立3省省际的专门机构或组织,赋予它们以解决重大问题的职权,包括议程设定权、资金分配权、行政审批权、效果监督权。要让政府与市场协同起来,共同发挥作用。在规划引领、消除政策壁垒与障碍、跨区域基础设施的互联互通、区域发展重大平台建设、提供居民的基本公共服务、生态环境监测等方面,政府责无旁贷。同时要着力培育各类社会组织参与城市群的治理,发挥市场机制的作用,逐渐形成多元复合、精简高效的城市群治理体制与机制。

    (作者单位:国家发改委城市和小城镇改革发展中心)

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( 网站编辑:杨鹏峰 )
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