从食品属性谈食品安全规制路径

  食品是人类生存和生活的基本消费品,食品安全是最基本的民生问题。伴随着经济、社会的发展,消费者从最早的确保“吃得饱”,到目前要求“吃得好”“吃得健康”,对食品的数量、质量提出了更高要求,食品安全也由私人问题上升为社会问题。近年来,我国从法律、技术、物资、人员等方面着力加强对食品安全的监管,虽已建立起了较为合理与完善的食品安全监管体系,但一些重大食品安全事件仍影响了消费者对国内食品的消费信心和对国内食品安全现状的认知,一定程度影响了公众对我国食品安全政府监管工作的认同。这也对食品规制理论与实践提出了新的命题。笔者认为,从规制经济学的视角来看,建立高效的食品安全治理体系应基于食品及食品安全的基本属性,形成市场机制与政府监管合理分工、良性合作的机制,共同提升食品安全监管绩效。

  食品的产品属性

  按照经济学的分类,产品可分为搜寻品、经验品和信任品,食品同时具备这三种特性,即具备搜寻品特性(消费者在购买之前就可以获知产品安全、产品质量等信息)、经验品特性(消费者在购买之后才可获知产品安全、产品质量等信息)与信任品特性(消费者即使购买后也无法准确获知产品安全、产品质量等信息)。

  食品消费时,若食品信息为对称状态,消费者根据产品的外包装、标签、色泽、产地等相关信息就可判定该种食品的安全程度及质量优劣并进行消费,此时食品的搜寻品特性显现。食品生产者可根据消费者的需求进行生产,最终实现食品市场均衡。

  但伴随着食品产业化、食品化工技术的发展、食品供给链的增长,食品生产者在生产过程中通过添加食品添加剂、食品翻新等方法伪装安全及高质量产品的可能性大大增加,食品生产过程中的信息不对称程度加强。消费者在购买之前无法确定该种产品的安全性及质量优劣,此时食品的经验品特性显现,食品生产企业利用其信息优势损害消费者权益,获取利润。

  特别是,许多违法食品添加剂的副作用在短期内并不会显现,如三聚氰胺、明矾等,长期食用却会给消费者带来巨大伤害,消费者即使购买食用之后也无法判断该种产品的安全性及质量,此时食品的信任品特性显现。

  食品的经验品特性与信任品特性都会导致处于信息劣势的消费者购买到不安全、质量低劣食品的概率增加,也为食品生产者侵害消费者利益提供了可能。

  克服食品的经验品特性:市场路径选择

  消费者在购买时无法根据企业所透露出来的产品信息进行有效判断,故而消费者利益受损。但消费者进行一次购买之后便会发现该种产品乃“金玉其外败絮其中”,在今后的购买行为中不会再进行重复选择,此时,“用脚投票”的消费者对食品生产者施加了压力,使其不敢轻易利用信息优势欺诈消费者。也就是说,通过消费者购买后的信号传递,使得生产不安全、劣质产品的食品生产企业无法在市场立足,食品经验品特性被有效克服。

  高质量的食品生产企业会主动向消费者传递自身的产品信息,即利用广告、担保等具体载体发送市场信号,吸引更多消费者。正如格罗斯曼指出的,如果质量信号的传递充分有效,可以通过各种途径改善信息不对称,从而克服食品的经验品特性。从信号传递模型中可知,若拥有信息的一方主动发送信息,就可从同类中分离出来,获得利润。因此,生产高质量食品的企业可以通过产品广告特别是价格高昂的产品广告向消费者主动传递产品信息,让消费者了解其食品的产品特性,并将其与其他同类企业进行分离。除了广告、担保,在食品产业中,高质量产品的生产企业还可以通过各种认证向消费者传递信息,建立起自身的品牌公信力与号召力,形成良好长期声誉,获得长期利润。

  综上可知,市场机制即消费者选择、信号传递等在克服食品的经验品特征中具有良好效果,可在一定程度上纠正食品消费中的信息不对称问题,实现食品市场的帕累托改进,此时政府无须过多干预,只需确保食品企业所传递出的产品信号真实、准确。

  克服食品的信任品特性:政府干预路径选择

  然而,食品除具有经验品特性之外还具有信任品特性,消费者即使消费也无法对该种食品的安全及质量做出准确判断,此时消费者的“用脚投票”约束失效。同时,高质量食品生产企业也无法通过向消费者发送信号来取得消费者信任,食品市场出现柠檬化,食品安全事故不可避免。此时,市场机制失灵,政府干预成为当然之选。

  通过政府干预降低消费者在市场上的信息搜寻成本,并对食品企业的生产过程进行严格规制,能够从根本上有效解决食品市场中的信息不对称,从而克服食品的信任品特性。故而,政府需要进行食品质量安全法制和质量标准体系的建设和完善,确保食品生产企业生产出安全食品,并对不法生产的食品企业进行严厉打击。

  在规制实践中,目前我国已出台了《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国农产品质量安全法》,其中对产品质量信息披露都做出了明确要求,确保消费者能以较低成本获得准确产品信息,恢复消费者对食品生产企业的约束力。质量标准体系方面,相关规制部门借鉴国外的“食品企业GMP规范”“HACCP控制体系”,并依据规范、标准对食品生产企业进行严格的生产过程规制,确保其生产食品的安全性。

  然而,政府规制本身也需要耗费一定成本。一方面,食品的产品特性决定了规制机构与被规制企业之间也存在较严重的信息不对称,导致规制成本较高;另一方面,食品市场的产品细分程度较高、生产企业地域分布较为不集中,也加大了规制成本。同时,在规制体系内部极可能存在“规制俘获”、规制体系不合理不完善等问题,这些终将导致规制效率下降。囿于食品及食品产业的特征,以及政府规制自身的缺陷,食品安全政府干预虽是弥补市场失灵的最优选择,但也会出现政府失灵,无法完全矫正食品市场中的信息不对称问题,从而无法有效控制食品安全事故的发生。

  合作治理之路:市场、政府与社会

  鉴于食品的特殊产品属性,食品安全的有效治理单纯依靠市场或单纯依赖政府都无法取得良好监管效果。虽然确保食品安全是政府的重要职能之一,但将政府作为食品安全治理的单一中心主体的传统治理模式明显不能适应目前复杂而严峻的食品安全治理现实。在治理过程中,应建立起“市场—政府—社会”合作治理的新模式,走合作治理、合作分工、参与式治理之路。

  首先,需要合理界定政府与市场的边界,确保政府与市场合理分工,有效合作。根据前述分析,只要信息能够及时、准确披露,消费者约束、信号传递机制、声誉机制就能有效约束食品生产者行为,确保食品安全。在治理体系中,政府只需搭建好食品信息平台,确保信息有效、准确披露即可。如我国《食品安全法》规定国家建立统一的食品安全信息平台,实行食品安全信息统一公布制度。国家食品安全总体情况、食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其调查处理信息和国务院确定需要统一公布的其他信息由国务院食品药品监督管理部门统一公布。这就为市场机制有效运行营造了外部环境。

  其次,加强政府食品安全规制的能力,确保政府干预的有效性。作为矫正市场失灵的最后保障,当市场机制无法有效解决食品安全问题时,政府应积极干预。因此必须提高政府规制部门的治理能力,具体应为:不断完善食品安全规制体系,继续健全和落实食品安全大部制改革;加强规制机构的监管能力,特别是加强基层监管机构的执法和监管能力;增强规制机构的食品安全事故处置能力,提高食品安全事件的处置效率。

  再次,积极引导社会力量的合作参与,发挥社会监管作用。这并不是简单向社会放权,而是赋权。要充分激励消费者组织、行业协会、新闻媒体和科研机构等社会力量加入到食品安全的社会治理中。通过明确社会力量的地位、职责、渠道等问题,充分、合理地赋予其监督、管理的权利,正确引导其参与食品安全治理,形成食品安全规制的全社会整体威慑,使食品不法企业不敢、不能利用其信息优势侵害公众权益。

  (作者单位:山东财经大学)

标 签:
  • 食品安全法,传统治理,安全监管,质量,安全食品
( 网站编辑:唐淑楠 )
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