社会管理创新需要法治“精细化”

2012.11.12 13:27
来源: 法制日报     作者: 法制网记者 杜晓
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  近年来已经全面铺开并取得了巨大成绩的社会管理创新工作在十八大报告中,再次成为重中之重。对此,报告提出:“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制……”

  许多业内专家都注意到,与过去提出的“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”相比,十八大报告中的表述发生了变化———加入了“法治保障”。就上述变化背后的深层次意义,法制网记者采访了相关专家。

  社会管理创新必须走法治之路

  “报告一发布,我就注意到了这一变化。”国家行政学院法学教研部副主任、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军教授说,明确提出“法治保障”的积极意义十分明显。我国近年来一直在力推社会管理创新工作,社会管理最核心的问题之一是以人为本的公平的社会管理,要实现这一核心目标的关键在于制定规则,也就是进行制度建设。只有制定了好的规则和制度,社会各方才能就此进行有序的社会行为。而从人类社会发展历史来看,最有效的规则就是法治。

  “提出法治保障的积极意义还在于,现在社会已经进入了利益多元化时代,要想调解社会纠纷和社会矛盾,就必须强调法治。因此,在化解社会矛盾的过程中,既要讲效果也要讲法治,按照中央此前的表述就是‘依法化解社会矛盾’。”杨小军说,和谐社会并不是一个没有纠纷的社会,任何社会和社会发展的任何阶段都会有这样或那样的纠纷,关键问题在于必须将全部纠纷诉求纳入法律解决范围。从法律制度整体设计上,不留有法律调整不到的“空白”。所以,必须平衡各方利益、合理调整利益、实现实质法治。

  杨小军还认为,“法治保障”的提出和从“格局”到“体制”的变化是存在一定联系的,“要创新社会管理体制,巩固当前社会管理创新所取得的成果,就需要有‘一只强有力的手’,那必然就是法治。过去我们搞机构改革走的是法治之路,现在社会管理创新同样要走法治之路”。

  中国社科院法学所研究员莫纪宏认为,法治是通过弘扬一系列正义价值来规范社会关系,建立符合法治价值要求的社会秩序,因此,社会管理的规范化、制度化、法治化是其必然的要求。

  “我个人认为,‘法治保障’在建立社会管理体制中并不是一个独立的领域和事项,而是与‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与’并行存在的。十八大报告指出,党领导人民制定宪法和法律,党也要在宪法和法律的范围内活动,因此‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与’都需要在法治轨道上来运行才能做到和谐有序。此外,‘法治保障’对于社会管理的意义是基础性的,为社会管理创造一个制度性的前提条件,但仅仅有法治保障还不够,还需要将党的领导、人民当家做主与依法治国有机统一起来,所以,将‘法治保障’加入作为社会管理的前提条件是很有必要的,也具有十分积极的意义。”莫纪宏说。

  “就行政手段来说,当然是有一定效果的。但行政手段并不能在所有情况下对什么问题都有效。一般来说,行政手段,多适用于人为因素情形下。而且,行政手段的使用和效果,多是短期的。从长远来看,社会深层次的问题如果没有解决,原因因素如果没有化解,使用行政手段,最多也就是表面问题暂时解决,而实质问题最终还是要发挥作用的。所以,社会管理不能只靠行政手段,而要在法治框架下,规范运作,妥善处理。”杨小军说,法治的作用是长远的,也是规律性的,所以,社会管理的强化和创新应当在法治原则下进行。总的来看,法治管理有五个方面的作用:一是制度作用,建立良好的制度规则、加强制度建设。二是公开、公平和可预期性作用。可预期性、安全感,减少政策风险和人为风险,取信于民。三是规范与约束的作用。规范和约束管理机关和执法者,减少扰民、扰企,减轻生产经营负担。四是服务的作用。加强服务、提高办事效率。五是保护作用。依法行政,保障权利。权益的合法及时有效保护是经济发展成果的保护神,没有法律、法规、规章的规定,不得作出影响公民、法人或其他组织权益或者增加义务的决定。管理机关作出对相对人和利害关系人不利决定前,应当告知和给予陈述申辩机会,告知救济的权利和途径。

  通过社会管理保障民生要靠法治

  除了表述的变化外,此次十八大报告进一步将社会管理与民生问题紧密联系在了一起。

  十八大报告中指出,加强社会建设,是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度,加快健全基本公共服务体系,加强和创新社会管理,推动社会主义和谐社会建设。

  报告还强调,加强社会建设,必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平,是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利,多解民生之忧,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展,努力让人民过上更好生活。

  杨小军认为,要真正实现通过社会管理创新改善和保障民生这一目标,最需要的仍然是法治保障。

  “只有法治才能保证财政投入问题。比如教育、医疗、就业、收入分配等,这些民生目标的实现都需要政府持续的投入,如果没有法治保障,各级政府能不能保持投入的力度,还是个问题。”杨小军说,在通过社会管理创新改善民生问题上,还需要全社会的参与,这也是社会管理创新的目标,如同经济体制改革一样,任何人参与社会管理创新也是需要明确的法律规则。人们要搞清楚自己参与社会管理创新的资格、权力等问题,才能有序参与。 

  “社会管理创新的内涵非常丰富,从十八大的报告可以看出,医疗改革、收入分配改革等与民生息息相关的改革内容本质上也是属于社会管理改革和创新的一部分,这些改革涉及到各种复杂的利益和交织的矛盾,会遇到很多困难和阻力,其最根本和最重要的推动力,就是法治建设。上述改革的成果也只有固化为法律才能长久。就拿收入分配改革来说,在调整一次分配和再次分配的过程中,如果没有法治保障,让各个利益群体自己去做,会比较难。”杨小军说。

  莫纪宏认为,通过社会管理来促进民生,就需要实现社会管理创新工作的“法治精细化”。“这是因为,通过加强和创新社会管理工作来改善民生,是面向每一个公民、每一个社区的,是与公民的切身利益相关的,所以,作为法律,必须对加强和创新社会管理工作中的每一个环节都要加以规范,这样才能为加强和创新社会管理工作提供必要的依据,所以需要‘法治精细化’”。

  对此,中国政法大学副校长马怀德也认为,从民生角度来看明确社会管理的“法治保障”是十分必要的。“改革开放以来,我们高度重视经济发展,民商事方面的立法已经比较完善。但是在社会方面,尤其是民生方面的立法,虽然近期有了较快发展,但是离社会管理的需要和人民群众的期待,特别是离保障民生的要求还有一定距离。虽然我们在较短时间内出台了社会保险法、人民调解法等法律法规,但作为社会管理基本依据的社会救助法、社会福利法等还亟待研究制定。此外,针对社会困难群体缺乏系统保护的现状,应加强困难群体保护立法,构建多层次、立体化的法律保护体系。只有社会管理的各项法律制度不断健全完善,才能形成全覆盖的社会管理网络和体系,也才能实现社会管理的创新与提高”。

  法治保障核心诉求是依法行政

  对于此次十八大报告中关于社会管理创新工作表述的变化,接受法制网记者采访的专家一致认为,这表明未来社会管理工作将会更加坚定地走上法治之路。

  如何利用法治更好地保障社会管理,业内专家也发表了自己的看法。

  莫纪宏说,加强社会管理法治保障的核心诉求是依法行政工作的开展。“将社会建设和社会管理与法治政府建设结合起来,特别是政府部门要在法治的框架内发挥社会建设和社会管理的作用,按照法治政府的要求推进各项工作”。此外,在加强和创新社会管理工作中,“还应该健全社会组织的法律制度,促进社会组织规范发展。法治化管理既是社会组织活动的有效途径,也是促进社会组织发展及有序参与政治生活的重要手段。依法对社会组织实施管理,保证社会组织在正常的法治秩序中活动,维护社会的基本团结与稳定”。

  马怀德认为,法治建设在加强和创新社会管理方面任务繁重。“目前,首要任务是社会管理创新和保障科学发展立法。在社会管理创新方面加强法治建设、促进依法行政,具有重要而紧迫的意义。除了加快民生方面的立法外,对于目前出现的一些新的社会问题,也必须尽快立法,比如精神病人的治疗、管理、保障问题,需要制定精神卫生法,还有像新出现的志愿者服务等新形式的社会活动、社会参与形式也需要法律支撑”。

  “所以,在立法层面上,还有很多任务需要完成,特别是加强和创新社会管理方面的立法任务还是比较重的。无论是社会管理制度的改革,还是新的社会管理方式的认可,都需要制度保障,不能各行其是,应该有统一的法律制度作为基础,制定统一的行政程序法也就显得非常重要。”马怀德说。

  杨小军则建议,可以从以下几个方面完善社会管理领域的法律规定:“从法律上解决管理体制问题,固化、确立管理体制。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制,其中政府的地位、角色是什么,社会组织的地位是什么,群众团体的作用以及权力界限的范围是什么,群众如何参与、通过什么程序来参与,这些都需要用法律固定下来;解决社会管理的主体问题。这实际上涉及到社会管理的职能分工,也需要法律来确定;要实现社会管理法治化,社会管理的程序、方法也必须受到法律的调整和约束;要实现社会管理法治化,还需要在社会管理的规则、原则、行为准则上用法律进行调整和约束。”

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