凝聚改革的法治共识

2012.12.12 00:04
来源: 文汇报     作者: 刘华
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  面对我国经济快速发展和社会急剧转型所伴随出现的种种社会矛盾,面对当今开放、透明、信息化和公众法律意识不断提高的社会现实变化,全面推进法治,凝聚改革的法治共识,特别是提高运用“法治思维”和“法治方式”的能力,显得尤为重要

  十八大报告指出“法治是治国理政的基本方式”,并要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。近日在纪念现行宪法公布施行30周年大会上,习近平总书记强调要“努力推动形成办事依法,遇事找法,解决问题用法,化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作”。这都显示出新时期新阶段培养和强化领导干部的法治精神和法治素养的重要性,充分表明通过法治建设中国特色社会主义是党和国家的坚定选择。

  当前乃至今后一个阶段,我国经济发展和社会建设,任务之重,难度之高,举世罕有,史无前例。面对我国经济快速发展和社会急剧转型所伴随出现的种种社会矛盾,面对当今开放、透明、信息化和公众法律意识不断提高的社会现实变化,全面推进法治,凝聚改革的法治共识,特别是提高运用“法治思维”和“法治方式”的能力,显得尤为重要。

  法治思维核心是公正

  何谓法治思维?我们知道,作为主观意识活动,人的思维往往受到客观环境和关注对象的影响,所以,不同领域的人思维关注重点是不同的,因此构成了不同领域人的思维特点。譬如,政治思维关注的重点是利弊得失,核心是平衡;道德思维关注的重点是是非善恶,核心是良心;经济思维关注的重点是投入产出,核心是价值。那么法治思维关注的重点是什么呢?我以为,法治思维关注的是规矩方圆,核心是公正。法治思维是以公平正义为价值追求,以重规则、重程序为特点认识问题和解决问题的思维方式。

  法治思维强调公平正义的价值追求。法治追求公平正义的特性,表现为通过制度的设计和运行合理分配人们最看重的“物品”——收入与财富、义务与权利、权力与机会、公共职务和荣誉(桑德尔语)。在这个意义上,分配正义是法治的精髓。法治之所以成为信仰,是因为分配正义可能使绝大多数人认可或者受益。因此法治思维核心在于具有追求公平正义的理想和情怀。法治要求制度的设计者和实施者秉持并且践行公平正义的理想和理念。

  制度之治与程序正当

  法治思维强调尊重法律的思想观念。高度重视法律制度规范作用,是法治的特点。这是基于制度之治具有普遍性、原则性、稳定性和可预期性的优势,远胜于局限性强、随意性大的人治。人治最大的问题是心中无法,缺少对法律的敬畏,或不知法不懂法,擅权越轨,无知无畏;或视法律为工具,只修理他人而不约束自己。心中有法是法治思维的基本要求。首先,需要知法,了解法律有哪些,是什么。其次,需要懂法,就是真正理解法律,不仅了解法律条款,而且理解法律条款背后的法律原则和法律精神,这样才能避免僵化地机械地认识和实施法律。再次,需要善于使用法律资源解决问题。当解决问题存在多种手段时,应当优先使用法律手段。而面对发展过程中的新问题,就需要利用现有法律资源或者按照法律程序寻求新的法律支撑。李克强副总理近日强调“改革既要先行先试,也要依法办事”,其实也提出了改革如何善用法律资源的问题。

  法治思维强调遵行程序的工作习惯。在法律上,程序正当是可以对抗目的正当的,也就是说,无论是决策还是执行,尽管出发点是正确的,用意是良好的,但如果没有遵循法定的或者正当的程序,也可能被认为是违法的或者不公正的。是不是遵循了正当程序,是判断公正性的标志。程序为何这么重要?这是因为,第一,程序是一种满足各方知情参与的机制。通过程序对民意的吸纳和对相对人意见的采纳,本身就体现了公正。第二,程序是一种约束权力恣意的机制。通过履行程序,可以发现问题纠偏纠错,从而防范或者减少决策行为和执行行为的错误。尽管走程序很麻烦,不过一定要走。

  善用法律资源解决问题

  何谓法治方式?就是善于运用法律资源,通过法律的制定和实施解决经济问题和社会问题的手段与方法。法治方式是最具有公信力的理政方式。解决经济问题和社会问题的手段与方法很多,譬如经济方式、行政手段、科技方法等等,法治方式有什么独特之处呢?我认为起码有三点区别于其他手段。

  规则先行的方式是法治方式的原则。没有规矩不成方圆,但是,成方成圆需要先有规矩。这就是说,规则本身是重要的,但是规则先于行为更为重要。对于政府来说,先立规则,政府行政才有依据,才知道权力的边界在哪里;对于社会来说,先立规则,人们才知道行为的规范,才知道法律的高压线在哪里。规则先行,才有预期。法治方式是通过先行制定法律制度的方式对社会进行指引和规范的,因此,法律颁布实施之前一般都有一定的准备期,让公众有时间知晓、学习。

  法治的本质是共治

  公众参与的模式是法治方式的核心。法治的本质是共治,所有的人都受益于法,也受制于法,鉴此法治需要公众共识,需要公众知情、参与、表达和监督。公众参与是法治正当性和公正性的体现。我国对于公众参与立法已经有制度性安排,例如法律法规草案征求公众意见,上海政府规章草案实行公示制度已逾20年。在法律实施过程中,公众参与除表现为配合法的实施之外,还表现为对法律执行中的问题提出意见或者建议。

  公开透明的形式是法治方式的标志。让权力在阳光下运行是法治方式区别于其他方式的突出特征。公开透明就是要求规则的权利义务内容、制定与执行的程序,做到公众或者相对人能知晓,可查询。除了国家秘密文件,不应该存在所谓内部掌握的不公开的规范性文件。法治要求公权力的公开,包括党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事制度公开。当前,这些工作有的已经成为制度实践,有的正在积极推进。

  上海率先以政府信息公开为抓手,强化政务公开透明,经过近10年的实践,有效地推进了法治政府建设。进入新时期,韩正书记要求上海继续“努力打造更加公开、透明、法治的政府”,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。这是改革进入深水区,上海要努力当好排头兵的题中之义与必然要求。

  (作者:上海市人民政府法制办主任、研究员)

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