支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力

2012.12.31 02:11
来源: 文汇报     作者: 程竹汝
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  ●就人民代表大会制度建设而言,十八大报告的基本思路可概括为:通过优化人大结构以强化人大功能。优化结构的目的在于强化功能。

  ●十八大报告提出的“支持和保障人民通过人民代表大会行使国家权力”的命题,具备明显的社会回应性,而问题导向的结果必然带来措施诉求的对策性。

  十八大报告关于人民代表大会制度的表达,不仅独立成段,篇幅较大,而且位于政治体制改革和政治建设七项任务之首。这种表达方式在历届党代会报告中都是没有过的。就人民代表大会制度建设而言,十八大报告的基本思路可概括为:通过优化人大结构以强化人大功能。

  优化结构的第一个方面强调的是优化人大代表的结构。

  报告提出了要“提高基层人大代表特别是一线工人、农民和知识分子代表比例,降低党政领导干部代表比例”。纵观这些年来人民代表大会代表的结构情况,党政官员比例偏大是一个长期为中国社会所诟病的问题。这样一种人大代表的构成,对人大的代表性和职责的履行必然会产生许多负面影响。首先,从代表性的角度来看,这样的代表结构是不合理的。现实的人是社会关系的总和,人们之间利益和主张的差异,其实反映的是他们所处社会关系的差异。因此,由官员在代议机构中代表社会,存在着一种不容忽视的矛盾,即不能很好地反映民意或脱离社会的矛盾。其次,从人大职责履行的角度来看,这样一种人大代表的构成,有悖于人大职责履行的内在要求。我国人民代表大会制度的一个基本特点,就是“一府两院”由作为权力机关的人大产生,向人大负责,受人大监督。而官员同时是人大代表,显然是一种类似于“运动员同时是裁判员”的角色混淆。这样一种结构既会影响人大向“一府两院”授权的合法性,更使人大对“一府两院”的监督无法落实。第三,即使从避免中国社会形成政治上的既得利益群体出发,也应该改变目前人大代表中党政官员过多的局面。现代社会政治发展的一个显著特点,就是政治角色的分化和专门化。中国的人民民主更应该呈现出这样的特点。

  优化结构的第二个方面指向了“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”。报告的这个要求对强化人大的功能是非常重要的。人民代表大会是我国人民民主的直接载体,但在实际生活中,社会大众较普遍地感觉不到人大代表同他们的联系,除了投票时候有一点关系,后来关系就不大了。这是什么问题?就是各级人大代表和选民,和选举单位的联系非常缺乏。这次报告中讲到要在各级人大设立代表联络机构,就是开始重视和试图解决这个问题。其实,长期以来在各级人大常委会中都有不同名称的代表联络机构。但长期以来的问题是这些代表联络机构没有很好地发挥联系选民、联系群众的作用。现实中的联络机构大体上都成了代表的接待单位,履行的主要是接待工作,这是很突出和明显的问题。

  优化结构的第三个方面就是优化常委会、专委会的委员结构。报告的提法是“提高专职委员的比例”。其基本的诉求就是强化人民代表大会常务委员会和各个专门委员会的职能。在人民代表大会制度中,人大的经常性工作、甚至基本职能事实上主要是由常委会等常设机构履行。提高常委会和专委会专职委员的比例,势必增强人大常设机构的履职能力。目前全国各级人大常委会,专职委员的情况很不平衡,一些地方大体已经实现了三分之一的专职委员,而在更多的地方则根本没有专职委员。

  优化结构的目的在于强化功能。报告在强化人大功能领域强调了三个方面的工作。

  一个是强化科学立法,“加强立法工作的组织协调”。更重要的是后两个方面,即“加强人大对‘一府两院’的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。从理论上说,宪法规定的人大职权(责)无外乎两个部分:一是授权,即将人民授予的由人大集中行使的抽象政治权力转换为具体的政府权力:如立法权、行政权、司法权、军事权等;二是监督,即保障上述具体政府权力的行使符合授权的目的。所以理论上讲,监督权应占人大权力总量的百分之五十之多。但长期以来,授权与监督的失衡、或曰监督权的弱化,一直是我国各级人大职责履行的常态。现实中各种权力的滥用和官员腐败现象较大范围的存在,从结果上表明了这种失衡状态的情况。比如,审议工作报告是人大监督的基本制度之一,在改革开放以来人大制度正常运转的六届全国各级人大十万余次的会议中,工作报告未被通过的仅两起。工作报告十万分之二的未通过率,在很大程度上表明了人大监督弱化的程度。报告要求加强人大“对政府全口径预算决算的审查和监督”非常具有新意和问题意识。很显然,如果人大把政府的口袋管住了,就是对政府的职能的一个有效监督。所谓全口径预算就是预算内加预算外两部分。随着中国社会公共财政意识的增强,关于人大财政监督的议题日益为社会所重视。目前各级人大对政府财政预算还没有实现实质性意义的监督,存在的问题主要有三个方面:一是有关人大财政监督法律法规制度的缺失。表现为法律依据过于原则笼统;不同法律规定相互间缺乏衔接。二是财政审查监督工作乏力。表现为预算编制技术粗化;预算审批不够严格;执行监督缺乏刚性;决算监督流于形式。三是支持保证条件不足。表现为人大财政监督专业机构及人员缺乏;缺少必要的信息资料;监督力度不大等。

  总的来看,十八大报告提出的“支持和保障人民通过人民代表大会行使国家权力”的命题,立意深刻,具备明显的社会回应性,而问题导向的结果必然带来措施诉求的对策性。

  (作者:上海市委党校科社教研部主任、教授)

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