当前农村改革发展的形势和总体思路

2010.03.22 15:02
来源: 国务院发展研究中心信息网     作者: 陈锡文
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  作者简介:陈锡文,中央财经办公室副主任、中央农办主任、国务院发展研究中心研究员。从事农村经济理论和政策研究工作20余年来,先后与人合著或独著出版专著十余本,发表论文、研究报告150余篇,曾一次获孙冶方经济科学著作奖,三次与人合作获孙冶方经济科学论文奖,参与了这一期间大部分有关农村问题的中央文件的起草工作。1992年被国务院授予有特殊贡献专家称号。中国人民大学农经系教授、博士生导师,农业部软科学委员会副主任、中华全国供销合作总社监事会监事、中国经济体制改革研究会理事、中国农业经济学会副会长、中国农村合作经济管理学会副理事长、《中国农村经济》和《农业经济问题》杂志编委。

  摘  要:改革开放三十年来。我国农村的改革发展取得了巨大成就。随着国际形势的变化,我国农村社会经济正在发生深刻的变革。推进农村改革发展已具备许多有利条件,但也面临不少困难和挑战。当前,加快推进农业现代化对我国发展全局极其重要。具体而言,要重视保护耕地和水资源,加强农业基础设施建设,促进农业科技进步,完善农村市场体系、支持保护体系、合作组织体系,培养有文化、懂科技、会经营的农民。城镇化不可能解决全部“三农”问题,中国的发展一定要并行不悖地进行城镇化和新农村建设。中国的国情决定了中国只能在小规模的家庭经营基础上实现农业现代化。我国的现代化建设不能盲目以发达国家的现代化为标准。一定要认真结合当前的实际,分析中国的现代化到底是什么,从而选择适合国情的路径。

  关键词:农村改革发展,城乡-体化,新农村建设,农业现代化

  2002年,中国共产党召开十六大时明确提出,本世纪头二十年是我国发展的重要战略机遇期。在这二十年中,对党和国家发展事业的全局来讲,就是一个目标:到2020年,要能够全面建成小康社会。能不能实现这个目标,关键取决于农村。如果农村问题解决得好,“三农”问题解决得好,实现这个目标是很有把握的;但如果农村问题解决不好,小康社会、基本实现现代化可能将是一道很难过的坎。正是基于这样的考虑,中央在2008年10月举行了党的十七届三中全会,在纪念改革开放三十周年这样一个重要年份的重要全会上来专题研究新形势下进一步推进农村改革发展的问题。现结合自身对十七届三中全会决定的理解,谈一谈对当前农村工作的形势以及推进农村改革发展基本思路的几点认识。

  一、引言

  我们党历来高度重视“三农”问题,当然在不同的历史阶段,关注点和方针政策各有不同。改革开放三十年来,有五次中央全会都与研究农村改革发展密切相关。

  1978年12月,党的十一届三中全会在北京召开。这次全会对我们党和国家的命运来说,是一个重大的转变。在这次全会上,党对文化大革命进行了彻底的拨乱反正,恢复了实事求是的思想路线,明确提出了实行改革开放的伟大决策。这次全会意义十分重大,其中有一个具体的成果,即通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》。正因如此,很多人将这次全会视为我国农村改革拉开序幕的标志。用历史的眼光来看,该文用了非常大的篇幅来梳理总结党和政府与农民之间的关系,在总结历史经验教训的基础上,提出了党正确处理与农民关系的基本准则,即要想调动农民的积极性,就必须在经济上保障农民的物质利益,在政治上尊重农民的民主权利。这两句话成为三十年来党指导农村工作、制定农村政策的一个基本准则。

  经过十余年的发展,改革取得了很多重大的成果。到1991年底,中央召开十三届八中全会,主题是研究农村问题。全会作出了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》,第一次明确提出,家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营制是我国农村的基本经营制度。全国人民代表大会把党的政策转化成国家意志,写入了宪法。

  1998年10月,正值改革二十周年之际,中央召开了十五届三中全会,专题研究农业和农村问题,并通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,从理论高度对农业为什么要实行家庭经营作了精辟的分析,明确提出了一定要按照社会主义市场经济的要求去完善我国的农村经济体制和各方面的机制。

  在纪念改革开放三十周年的重要年份,十七届三中全会的主题是研究新形势下如何推进农村的改革发展。中央之所以这样考虑,是因为只有农村实现了小康,全面建成小康社会的目标才能实现,而2008年离中央提出这一目标的期限只剩下12年了。

  在党的十六大会议上,江泽民同志代表中央作的报告提出了全面建设小康社会的重大战略目标,并且非常明确地指出,所谓全面小康至少在政治、经济、文化、社会等各个方面比总体小康有更高的水平。进入新世纪,我国基本实现了总体小康。而全面小康最重要的标志就是要使十几亿人都能从全面小康中受益。当初邓小平同志提出的三步走的总体战略,第二步就是要实现总体小康。总体小康社会的基本含义,一个是总量的概念,一个是平均的概念。所谓总量的概念,就是到20世纪末,GDP总量要比1980年翻两番;所谓平均的概念,就是人均GDP要达到800美元。这两个指标在世纪之交实现了。下一步的目标是什么?就是到21世纪中叶,要基本建成现代化。三步走一共是70年时间,前两步是20年,第三步是50年。怎样给全党全国人民一个更形象的具体目标,一个阶段性的目标?十六大报告里提出,下一步将全面建设小康社会,并指出全面小康要惠及十几亿人。也就是说,每一个有劳动能力的人,每一个有正常收入的家庭,都应该达到小康,这才叫全面小康。这个任务当然十分艰巨。从目前的情况看,中国的小康也好,现代化也好,归根到底取决于农村。

  十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)是从整个社会经济发展的全局来考虑新情况、新问题,是今后12年内指导中国农村改革发展的一个具有纲领性的文件。

  二、关于当前农村改革发展的总体形势判断

  《决定》用较大的篇幅来分析、研究、总结中国农村改革三十年的历程、成就和经验,并对中国农村改革三十年所取得的成就给予了高度肯定。《决定》中提到,农村改革为打破计划经济体制、建立社会主义市场经济体制进行了积极的探索,为我国实现从温饱到总体小康社会的跨越提供了强大的物质基础,对形成中国特色社会主义理论体系、开辟中国特色社会主义道路作出了巨大的建设性贡献。从粮食产量来看,1978年,我国的粮食总产量是3047.5亿公斤,2008的粮食总产量为5285亿公斤,30年间增产了2237.5亿公斤粮食,总增产超过70%。从严格的配给经济到充分的市场供给,这就是农村改革取得的巨大成就。从农民收入来看,1978年,农民人均纯收人才134元,2008年达到了4761元。扣除物价指数,30年间每年的增长率平均超过7%。

  对农村改革发展取得的成就显然要充分肯定,但肯定成就也是为了更好地解决现阶段我们所面临的问题。我们要面向未来,继续推进农村的改革发展。《决定》的重要特点就在于从居安思危的角度出发,分析当前我国农业、农村中存在的问题。其中有三句话对当前农业、农村存在的问题进行了高度的概括:“农业基础仍然薄弱,最需要加强;农村发展仍然落后,最需要扶持;农民增收仍然困难,最需要加快。”

  第一,“农业基础仍然薄弱,最需要加强”。从农业基础角度看,我国农业的水土资源正面临着越来越紧缺的发展状况。比如说耕地面积,从1996年到2008年,12年时间,我国的耕地面积减少了833.33万公顷,约等于一个河南省的耕地面积,或三个浙江省的耕地面积。我国现在人均耕地面积仅是世界人均水平的40%。另外,我国人均可用水资源非常短缺,仅相当于世界平均水平的1/4左右,且分布很不均衡,南方地区水资源拥有量占全国的3/4;我国水利设施也严重不足。另一方面,农业增长中科技含量太低,我国农业增长中来自科技进步的贡献大约在48%—49%,这与发达国家相比大约要低30个百分点,这说明我国的农业发展中仍有大量迫切需要解决的问题。比如大量施用化肥,从长期效应来说,必然引起水土流失。可见,我国现在的农业发展一定程度上是以牺牲未来的土壤资源、自然环境为代价的,面对这样一种严峻的局面,中央强调农业基础仍然脆弱,最需要加强。解决当前农业基础薄弱的问题,固然有物质条件的制约,但更重要的是思想、观念问题。如果单纯从GDP、财政收入角度考量,投资农业的确没有太大意义,但是从国家的长治久安考虑,农业的确需要大量的投入。

  第二,“农村发展仍然落后,最需要扶持”。农民最关心的或者说与他们生产生活关系最密切的有八件事,分别为路、电、水、气以及教育、文化、卫生、社会保障。路、电、水、气是关系民生的四大硬件,党中央和国务院非常重视,投入量也非常大。单从道路角度讲,我国现有行政村60多万个,其中80%左右开通了公交班车。教育、文化、卫生、社会保障是四大软件。以教育为例,2003年之后,国务院下决心建立了农村义务教育经费保障机制,投资额逐年增加。我国1.8亿受教育的孩子中有1.5亿在农村,这确实关系到祖国的未来。所以这些年我国对农村义务教育投入的力度不断加大,如率先在农村免除了义务教育的学杂费,并免费提供教科书;对义务教育期间生活困难的住校生,国家给予相应的生活补助。免费教育的受益范围还将进一步扩大。城乡之间在基本公共服务方面差距是十分明显的,因此仍然要加大对农村社会发展的支持力度。

  第三,“农民增收仍然困难,最需要加快”。虽然我国农民人均纯收入从1978年的134元提高到2008年的4761元,但仍只有城镇人均可支配收入30%的水平,这个差距甚至比改革前还要大。需要注意的是,目前还看不到城乡收入差距缩小的拐点。

  三、社会经济发展的阶段性特征对农业、农村发展的影响

  我国社会经济发展出现了新的阶段特征,无法更主动、自觉地去调整国民经济收入分配格局,为加快解决“三农”问题,各级财政对农业的扶持力度必须加大。关于这个问题,全会在《决定》中也讲了三句话:一是“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段”;二是“进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻”;三是“进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。理解好这三句话,对于把握当前的国情和发展阶段、深刻理解我们应该做的事情以及怎么去做都具有重要意义。

  十六大以来,党中央、国务院对“三农”问题采取的举措是有目共睹的,农民得到的实惠也是实实在在的。这体现了中央对“三农”问题的认识不断深化,在解决“三农”问题的理论、政策、措施方面不断升华。

  首先,“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段”。近年来,党中央、国务院做了几件大事:一是取消农业税。农民负担重一直是困扰农村改革发展非常重要的问题。1999年,全国农民可统计的税费负担为1250亿元。2006年,中央宣布全面取消农业税,一个实行了2600年的制度被彻底废除,可谓意义重大。二是对农民进行直接补贴。2004年中央一号文件提出彻底放开粮食市场,这就涉及对粮食风险基金的使用问题。国家设立的粮食风险基金总额是302亿元,粮食市场彻底放开之后,国家财政决定将原有粮食风险基金的一半也即150亿直接补贴给农民。后来又提出对粮食主产区农民购买粮种、大型农机具、生产资料等提供补贴,从最初设立的100多亿元,到2008年整个农业的四大补贴共1040亿元。三是推进农村社会基础设施建设和教育、文化、卫生、社会保障建设。近年来,中央财政所增加的4000多亿的“三农”支出绝大多数是对农村社会事业的支持。四是出台有关农民工的政策措施。从国务院到各省级单位都建立了农民工联席会议制度,涉及合同用工的管理、工资的保障支付、社会保险、子女上学等。虽然还存在着很多问题,但多数都是历史性的突破。

  其次,我们“进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻”。农业现代化是一个漫长的过程,用“时刻”一词说明加快农村现代化建设已经时不我待、刻不容缓了。我国现在的资源和生产条件保证不了13亿人口高品质的生活。近年来,部分农产品的进口数量与日俱增,备受关注的三大农产品大豆、植物油、棉花这几年的进口量都相当大。除此之外,国内消费的木材40%靠进口,木浆70%以上进口,天然橡胶75%以上进口,纺织用的细羊毛80%是进口的。也就是说,我们现在的生活是超出自身资源和农业生产水平的。因此,现阶段加快推进农业现代化是极其重要的,即保护好耕地和水资源,加强农业的基础设施建设,促进农业的科技进步,完善农业的市场体系、支持保护体系、合作组织体系,培养有文化、懂科技、会经营的农民。

  最后,我们“进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。坦率地说,很多地方实践“统筹城乡发展”,其主要目的是把用地指标拿走,改善农民生活只是“副产品”,可谓“醉翁之意不在酒”。在城市规划区内,为了长远的发展,最好不要再出现“城中村”之类的棘手问题。从这个角度看,需要认真考虑的一个实际问题是,2亿多农民离开他的村庄外出就业,其中1.4亿离开村所在的乡镇前往城市,但是我们的城市却没有相应的举措。城镇化是一个长期的变化过程,在这个过程中,城镇不能没有一点变化。现在很多学者提出了一个新名词,即“新生代农民工”,这些“新生代农民工”基本上选择不返乡、不种地的生活方式,也正是这种不稳定的状态,对整个社会的稳定将产生重要影响。因此,我们要加快制度改革,包括户籍的改革。户籍改革的困难就在于如何解决户籍制度之上的福利政策、社会保障问题。

  四、推进农业与农村改革发展的基本思路

  《决定》提出了推进农业与农村改革发展的基本思路,也是三句话:一是“把建设社会主义新农村作为战略任务”;二是“要把走中国特色农业现代化道路作为基本方向”;三是“把加快形成城乡经济社会一体化新格局作为根本要求”。

  第一,要“把建设社会主义新农村作为战略任务”,是因为相对于世界其他国家而言,中国最大的困难是13亿人口国家的现代化问题,这是史无前例的。城镇化是现代化建设中的一个重要趋势,但通过城镇化只能解决部分“三农”问题,不可能解决全部“三农”问题。据有关专家预测,到2020年,我国人口将达14.49亿,按居住地统计的乡村人口仍将在6.5亿左右。因此,基本国情决定了我国的城镇化进程将是一个漫长而艰巨的过程,在这个过程中,还会有大量的农村人口长期存在。因此,我们要一手加强城市化、工业化,另一手加快新农村建设,使留在农村的人生活得更好。把新农村建设作为战略任务,不光是农村的战略任务,也是全党、全国的战略任务。目前,在工业化和城市化过程中,已有2.62亿人离开家乡到外面务工。但是,要成为真正的市民,农民自己和地方政府都需要付出巨大的代价和努力。这是今后要重点解决的大问题。

  第二,要“把走中国特色农业现代化道路作为基本方向”。关于中国特色农业现代化有两个问题需要认真考虑:一是家庭农业是否妨碍农业现代化。所有实现农业现代化的国家没有一个不是家庭经营的,只是规模大小的问题。从国内外的情况来看,家庭农业并不妨碍农业现代化,这早已被事实所证明。二是小规模能否实现现代化。我国农业的小规模是由人多地少的基本国情决定的。我国有2.5亿个农民家庭,因此,在中国就必须要在小规模的家庭经营模式下实现农业现代化。当然,从长远来看,我们的经营规模会逐步扩大,但不可能像欧美那么大。全世界通过家庭农业经营实现的现代化,不是说经济发展了就去改变家庭经营模式,而是改变农业家庭经营的外部环境。这就需要完善政府对农业的补贴,实施保护政策,完善农产品的市场体系,完善社会化的农业服务,完善农民的自组织体系等等。只有这样,家庭经营才能在不断发展的社会经济基础上逐步走向现代化。从调查情况看,流转给农户的土地,农户继续流转走,仍然进行生产种粮;流转到企业的土地中,继续生产粮油的不到10%,于是就有一个土地流转会不会带来非农化、非粮化的问题,这个问题需要认真研究。

  另一方面,我们也不反对土地流转集中。但在新农村建设、统筹城乡发展一体化这些口号之下,一种动机不良的对待农村土地的做法已显现出来,那就是企图把农村的土地更多地转化为城市工业用地或用来搞其他建设。关于土地流转,法律和政策从来都是允许的。在政策方面,1984年中央一号文件就提出过鼓励土地逐步向种田能手集中。在法律方面,2003年3月1日开始实行的《农村土地承包法》也有土地承包经营权流转的规定。土地承包经营权流转的前提是承包农户自愿原则。《决定》中再次强调,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营;但同时也规定了土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。土地问题是走中国特色农业现代化无法回避的一个关键问题。

  第三,要“把形成城乡一体化新格局作为根本要求”。如果已经建立了以工促农、以城带乡的长效机制,那么城市的资金、技术、人才等各种要素都向农村倾斜、覆盖,这才是统筹城乡发展。统筹城乡发展的最终目标是实现现代化,但不是简单的美国纽约、日本东京、法国巴黎等的现代化,需要从本国国情出发。了解“三农”问题,才能了解中国的国情,才能把握中国的发展阶段。

  十七届三中全会的精神如果在今后能切实地得到贯彻落实,能取得实效,就意味着中国能实现全面小康,而且能够实现现代化,否则我们永远只能停留在总体小康的水平。中央如此重视农村问题实际上是为全局考虑,不是简单地为农村和农民考虑,处理好城乡关系具有全局性的意义。

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