楼继伟详解财税体制改革思路:发挥财政在国家治理中的重要作用

2013.11.21 08:49
来源: 经济日报     作者: 记者 崔文苑
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  “建立现代财政制度需要从三个方面着手。一是建立现代预算制度。二是建立现代税收制度。三是建立事权与支出责任相适应的财政体制。”

  党的十八届三中全会《决定》指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”,这是对财政职能作用的重要论断。围绕深化财税体制改革,《决定》提出了很多富有新意的重要提法和改革要求,指明了深化财税体制改革的路径。日前,本报记者就下一步财税领域改革涉及的重点问题采访了财政部部长楼继伟。

  建立现代财政制度需要从三个方面着手

  记者:《决定》指出,财政是国家治理的基础和重要支柱。如何看待财政在国家治理中的基础和重要支柱作用?

  楼继伟:这充分表明了新一届中央领导集体对当前财税改革发展的高度重视。主要作用体现在四个方面:第一,财政是庶政之母,国家治理需要财政作为基础和支柱,同时国家治理的所有活动也都反映到财政改革发展过程中,可以说,稳固、平衡、强大的财政是强国富民的基石和保障。第二,财政制度安排体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系,涉及经济、政治、文化和生态文明等各个方面,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。第三,财政政策是国家公共治理政策的组成部分和政府宏观调控的重要工具,国家通过预算、税收、公债、补贴等手段熨平经济周期波动,推动实现国家治理目标。第四,财政的公共性与政府公共治理要求具有高度的内在一致性,规范、透明和高效的财政管理是现代行政管理体系的重要内容。

  记者:《决定》中一个很有新意的提法是建立现代财政制度,那么建立现代财政制度的重点包括哪些方面?

  楼继伟:建立现代财政制度需要从三个方面着手。

  一是建立现代预算制度。现代预算制度是现代财政制度的基础。目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三方面,但核心是收支平衡,而不是支出规模与政策,这样容易造成“顺周期”问题。也就是说,经济下行,为完成任务可能收“过头税”,造成经济“雪上加霜”;而经济过热时,又容易收不该收的,造成“热上加热”,不利于依法治税,也影响政府逆周期调控政策效果。因此,审核预算重点应该从平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。同时,为实现跨年度预算平衡,还要抓紧研究实现中期财政规划管理,逐步强化中期财政规划对年度预算的约束性,增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。此外,就是预算公开,简单公开账目,公众并不了解,应该逐步扩大公开范围、细化公开内容、强化监督检查,逐步实施全面规范的预算公开制度。

  二是建立现代税收制度。税收是政府收入的基本形式,是国家存在与公共治理的基础,也是实施宏观调控、调节收入分配的重要工具。深化税制改革的重点包括:全面推进增值税改革,目前是营改增的扩大阶段,将增值税推广到全部服务业,把不动产纳入增值

  税抵扣范围,建立规范的消费型增值税制度;接下来还要推进消费税改革,调整其征收范围、环节和税率,进一步发挥消费税的调节功能;加快房产税立法和改革步伐,提高保有环节的税收;推进资源税从价计征改革,推动环境保护费改税,进一步发挥税收促进资源节约和环境保护的作用;加快完善个人所得税征管配套措施,逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。完善国税、地税征管体制,充分发挥中央、地方两个积极性。

  三是建立事权与支出责任相适应的财政体制。事权划分是现代财政制度有效运转的重要前提。在明确政府间事权划分基础上,界定各级政府间的支出责任,明确划分政府间收入,再通过转移支付等手段进行调节上下级政府、不同地区之间的财力余缺,补足地方政府履行事权存在的财力缺口,实现事权和支出责任相适应。

  现有支出挂购规定将进行清理

  记者:完善事权与支出责任划分的同时,如何保持税负稳定,并充分调动中央和地方的两个积极性?

  楼继伟:目前,我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范,一些应由中央负责的事务交给了地方,一些适宜地方负责的事务,中央承担了较多的支出责任。这种格局造成目前中央本级支出只占15%,地方实际支出占到85%,中央通过大量转移支付对地方进行补助,客观上影响地方政府的自主性。完善事权和支出责任划分以后,要保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,进一步理顺中央和地方收入划分。根据税种属性特点,遵循公平、便利和效率等原则,合理划分税种,将收入周期性波动较大、易转嫁的税种划为中央税,或中央分成比例多一些;将其余明显受益性、区域性特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划分为地方税,或地方税分成比例多一些,以充分调动中央和地方的两个积极性。

  记者:《决定》明确提出,清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式,这是基于什么样的考虑?

  楼继伟:这是为了解决当前预算管理中存在的弊端。目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及7类、15项规定。农业、教育、文化、社保等挂钩支出事项,2012年占到全国支出的48%。支出挂钩机制在特定发展阶段,促进上述领域的发展,但不可避免导致财政支出结构固化僵化,肢解了各级政府预算安排,加大了政府统筹安排财力的难度。出现部分领域财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”、“敞口花钱”等问题,也是造成专项转移支付过多,资金投入重复低效的重要原因。

  下一步,将对现有挂钩规定进行认真清理,提出具体实施方案,切实增强财政投入的针对性、有效性、协调性和可持续性。清理规范挂钩机制,并不是要减少相关事业发展投入,各级财政部门要继续把这些领域作为重点予以优先安排,确保有关事业发展的正常投入。

  原则上不再出台新的区域税收优惠政策

  记者:科学的财税体制要优化资源配置、维护市场统一,但从实际情况看,各种税收优惠政策特别是区域性优惠政策很多,不利于形成公平竞争的市场环境。此次深化改革在清理规范税收优惠政策方面有什么考虑?

  楼继伟:税收优惠政策是税收制度的重要组成部分,在实现经济社会发展目标方面具有重要作用。但是,现行税收优惠尤其是区域性优惠政策过多,有30项,同时正在申请中的项目也不少,几乎囊括了所有省(区、市)。还有一些地方政府和财税部门执法不严或者出台“土政策”,通过税收返还等方式变相减免税收,侵蚀税基,制造税收“洼地”,严重影响国家税制规范和市场公平。

  总体考虑,一是清理已出台的税收优惠政策,执行到期彻底终止不再延续,未到期限的要明确政策终止的过渡期;二是对带有试点性质且具有推广价值的,应尽快转化为普惠制,在全国范围内实施。三是原则上不再出台新的区域税收优惠政策,税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。

  记者:当前我国转移支付制度不尽完善,今后一段时期,这方面的改革重点是什么?

  楼继伟:政府间转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付。前者主要解决基本公共服务均等化问题,后者主要解决外部性、中央和地方共同支出责任以及实现中央特定目标等问题。我国转移支付制度不完善,专项转移支付项目繁杂、资金分散,影响政策目标实现和改革的实施效率。下大力气完善转移支付制度,一方面完善一般性转移支付的稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例,更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势,促进地区间财力均衡,重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。

  另一方面清理、整合、规范专项转移支付项目。大幅减少转移支付项目,归并重复交叉项目,逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套,严格控制引导类、救济类、应急类专项,对保留的专项进行甄别,属于地方事务且数额相对固定的项目,划入一般性转移支付,并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目。

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