人民代表大会制度的内涵究竟是什么

2014年07月14日 16:40:06
来源: 检察日报     作者: 阚珂
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  翻开刘少奇同志在1954年9月15日第一届全国人民代表大会第一次会议上《关于中华人民共和国宪法草案的报告》,其中有这样一段话:“宪法草案第二条规定:‘中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。’这个规定和其他条文的一些规定表明我们国家的政治制度是人民代表大会制度。”在这里,刘少奇同志对什么是人民代表大会制度作了概括性的回答。这是迄今为止,在党和国家的文件中,对什么是人民代表大会制度作出的正式解释。但刘少奇同志对宪法“其他条文的一些规定”究竟包括哪些、指的是什么,没有进一步说明。

  上个世纪八十年代中期至整个九十年代,我国政治学学者、宪法学学者对人民代表大会制度问题进行了集中的研究。在这一时期,全国人大机关及地方人大机关的工作人员联系人大工作实际,也开展了理论研究,形成了一批成果,出版不少专著。1991年全国人大机关有关部门在讨论研究编写人大干部培训教材时,提出了两个思路,一是采用广义的人民代表大会制度概念,把国家行政制度、司法制度包括在内。六届、七届全国人大常委会副委员长彭冲同志1991年1月11日在首都新闻界迎春茶话会上的讲话中就提出,从广义上讲,人民代表大会制度,应包括国家元首制度、行政制度、军事制度、司法制度、民族区域自治制度以及人大工作受党领导制度等等。二是采用狭义的人民代表大会制度概念,涉及行政、司法机关时只讲与人大机关的关系,不具体讲行政制度、司法制度。最后,编写培训教材采纳了后一种意见。

  现在,在人民代表大会制度内涵的认识上已经形成了基本的共识,一般认为,狭义的人民代表大会制度主要包括以下内容:

  第一,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这是刘少奇同志在宪法草案报告中明确指出的人民代表大会制度的内容。

  第二,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。这一条讲的是人大与人民的关系。民主选举是人民代表大会的首要特征。

  第三,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。这一条讲的是人民代表大会作为国家权力机关与政府、法院、检察院的关系。

  在政治学上,区分不同政体的一个标准,是看一个国家的中央政权设哪些国家机关,这些机关是怎样产生的,每个机关有什么职权,它们之间的相互关系是什么。在我国,县乡两级人大由选民直接选举产生,设区的市级人大、省级人大、全国人大由下级人大选举产生。人大在政权体系中处于核心地位。人大与政府、法院、检察院的关系是,产生与被产生的关系,决定(人大制定法律法规、作出决定)与执行的关系,监督与被监督的关系。人大与政府、法院、检察院的关系不是平行的,是人大单向制约、监督政府、法院、检察院。这是作为我国政体的人民代表大会制度的内在规定性和显著特点。

  第四,人民代表大会及其常务委员会依法、按程序、集体行使职权,按照少数服从多数的原则民主决定问题。为了正确、有效地行使宪法和有关法律赋予的职权,全国人大及其常委会制定了一系列会议规则、立法制度和其他工作制度,对人大自己的活动进行规范。人大决定问题是全体组成成员一人一票,任何成员都没有一票否决权。1949年9月《中国人民政治协商会议第一届全体会议议事规则》曾规定,全体会议通过议案赞成与反对人数相同时,由主席决定。现行宪法和有关法律关于人大及其常委会的表决没有这样的规定。

  第五,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这一条讲的是中央与地方的关系,即在中央统一领导下,实行适当分权,发挥中央和地方两个积极性。

  第六,在少数民族聚居的地方实行区域自治,维护和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。民族区域自治机关除了行使同级国家机关的权力外还行使自治权。这是人民代表大会制度的一个重要内容。

  以上六个方面构成了人民代表大会制度。

  (作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)

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