形成对外开放新体制

学习贯彻党的十八届五中全会精神

  党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》),着眼于我国适应经济全球化新形势,加快培育国际经济合作和竞争新优势,提出了形成对外开放新体制的新要求和新任务,这对于我国深化全方位对外开放、发展更高层次的开放型经济具有重要指导意义。

  一、国内外环境深刻变化对加快形成对外开放新体制提出新要求

  当前,我国对外开放的外部环境和内在条件深刻变化。加快形成对外开放新体制,是顺应我国经济深度融入世界经济的趋势,有效应对国内外环境变化的根本途径。

  (一)形成对外开放新体制是适应全球经济格局变化的必然要求

  国际金融危机后,世界经济进入深度调整期,分化调整特征更趋明显。发达国家为摆脱危机纷纷实施量宽政策,结构性改革缺乏实质性举措,经济复苏曲折缓慢。发展中国家继续崛起,占全球经济份额上升,但结构调整步伐放缓,追赶势头有所减弱。在发达国家内部,美国经济恢复增势,欧盟、日本经济持续低迷,呈现“双速增长”。在新兴市场国家内部,印度增势较为强劲,巴西、俄罗斯一度陷入负增长,呈现“双向分化”。中国经济保持中高速增长,仍是全球经济重要引擎,但面临全球格局变化的新挑战。要在国际竞争中赢得主动,必须在保持传统竞争优势基础上,加快形成对外开放新体制,增强体制机制竞争优势。

  (二)形成对外开放新体制是应对全球规则竞争日趋激烈的迫切要求

  国际金融危机后,世界贸易组织主导的贸易自由化进程严重受阻,多哈回合谈判陷入僵局,美欧等发达国家转而推进由其主导的国际服务贸易协定(TISA)、信息技术协定(ITA)扩围等谈判,国际贸易投资规则竞争更趋激烈。特别是美国主导推动跨太平洋战略经济伙伴关系协议(TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)谈判,意欲强化国际规则制定主导权。发达国家为了维护既得利益,在多边或区域贸易安排中,将劳工标准、环境保护、知识产权、政府采购、竞争中立等新议题纳入谈判,对成员国的约束从“边境措施”转向“边境后措施”,以抬高发展中国家参与经济全球化的门槛。我国既要更加积极主动地参与国际规则制定,维护发展中国家的权益,又要看到国际规则变革在相当程度上反映了国际贸易投资的发展方向,许多方面与我国扩大开放的方向是一致的,必须以更加积极和自信的姿态,加快形成同国际贸易投资规则相适应的体制机制。

  (三)形成对外开放新体制是发展更高层次开放型经济的内在要求

  近年来,我国在积极引进国外资金、技术和管理经验的同时,大力实施走出去战略,对外开放转向引进来和走出去并重的新阶段。2014年,我国对外直接投资创下1231.2亿美元的历史新高,同比增长14.2%,与中国吸引外资仅差53.8亿美元,双向投资首次接近平衡。可以预期,我国对外投资将会在不远的将来超过吸引外资,成为资本净输出国。今后一个时期,我国在坚持引进来的同时,将更加积极主动地走出去,加快推进“一带一路”建设,加强国际产能和装备制造合作,建设立足周边、面向全球的高标准自由贸易区网络,这都要求加快体制机制创新,更好平衡引进来与走出去的双向利益,以进一步开放换取其他国家对我国的更大开放,在扩大开放中实现我国与世界各国互利共赢、共同发展。

  (四)形成对外开放新体制是积极参与全球经济治理的客观要求

  经过30多年的改革开放和经济发展,我国已成为世界第二大经济体、全球第一货物贸易大国,成为全球最重要的跨国投资目的地和主要对外投资大国,通过贸易、投资、金融等渠道,国内国际经济的互动效应明显增强,相互联系、相互影响、相互依存不断加深。“十三五”时期,我国与世界经济的关系将更加紧密,与国际经济的互动关系将进一步增强,参与全球经济治理的要求更加紧迫,必须更加积极主动地推进体制机制创新,增强对外开放的体制优势,提高我国在全球经济治理中的制度性话语权。

  二、形成对外开放新体制的总体要求

  《建议》提出,要“完善法治化、国际化、便利化的营商环境,健全有利于合作共赢并同国际贸易投资规则相适应的体制机制”,明确了“十三五”时期形成对外开放新体制的总体要求。

  (一)完善法治化、国际化、便利化的营商环境

  完善法治化、国际化、便利化的营商环境,就是要努力营造公平公正的法治环境、平等竞争的市场环境、透明高效的行政环境。具体来说,就是要依法管理开放,用法治办法解决开放中遇到的问题,不断完善涉外法律法规体系,做到重大开放举措于法有据;建立统一开放、竞争有序的市场体系和监管规则,尊重非歧视性规则的国际营商惯例,平等对待包括外商投资企业在内的所有市场主体;在贸易、投资等对外开放领域全面推进管理体制便利化,健全服务保障体系,提高为市场主体服务的便利化水平。

  (二)健全有利于合作共赢的体制机制

  当前,全球产业链、供应链、价值链加速整合,各国相互联动、机遇共享、命运与共的利益交融关系日益凸显。健全有利于合作共赢的体制机制,就是要完善市场准入和监管方式,健全产权保护、信用体系等方面的制度,并通过统筹双边、多边、区域、次区域开放合作,与各国在合作中扩大共同利益,以共同利益推进互利合作。

  (三)形成同国际贸易投资规则相适应的体制机制

  随着国际政治经济环境深刻变化,全球贸易投资规则体系加快重构。形成同国际贸易投资规则相适应的体制规则,就是要积极主动从制度和规则层面进行改革,适应国际规则新变化,全面推进外贸、外资等领域管理体制便利化,全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,建立国际经贸谈判新机制,健全对外开放中有效维护国家利益和国家安全的体制机制,以体制机制创新赢得国际竞争的主动。

  三、形成对外开放新体制的主要任务

  经过多年努力,我国初步建立起符合自身国情和世贸规则的开放型经济体制,但在贸易便利化、外商投资管理模式、对外投资管理体制等方面,仍不完全适应对外开放新形势。《建议》针对这些问题,提出了“十三五”时期要推进落实的主要任务。

  (一)建立贸易便利化体制机制

  近年来,受全球经济增速放缓、多边贸易体制受阻、全球供应链扩张放慢等影响,全球货物贸易增速低于全球经济增速,我国外贸增速也明显回落。与此同时,信息技术在我国的广泛应用推动跨境电子商务、市场采购贸易等新型贸易方式迅速发展,服务业快速发展使服务贸易成为新兴领域。提高贸易便利化水平,就要加强国际协调,解决跨境电子商务在境内外的标准、支付、物流、通关、检验检疫、税收等方面的问题,建立便利跨境电子商务等新型贸易方式的体制机制;健全服务贸易促进体系,建立与服务贸易相适应的口岸管理和通关协作模式。与此同时,要全面实施单一窗口和通关一体化,推行口岸管理部门“联合查验、一次放行”等协作机制,保持传统贸易方式竞争优势,促进外贸可持续发展。

  (二)创新外商投资管理体制

  《建议》提出,“全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,促进内外资企业一视同仁、公平竞争”,指明了外商投资管理体制的改革方向。应该看到,随着我国境外投资的快速发展,出现了东道国提出按照准入前国民待遇的对等原则向我国企业开放市场的要求。在准入前国民待遇加负面清单管理制度已成为国际投资规则新趋势的背景下,明确实行这一制度,可以为我国企业境外投资创造良好的外部环境,也有助于平衡我国引进来和走出去的双向利益。要在上海、广东、天津、福建等四个自由贸易试验区探索试验的基础上,在更大范围内推广复制并全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,与此同时,建立健全与负面清单管理制度相适应的外商投资安全审查制度。

  (三)完善境外投资管理体制

  当前,加快“一带一路”建设,推进基础设施互联互通,加强国际产能和装备制造合作,都要求加快完善境外投资管理,健全对外投资促进政策和服务体系。在完善境外投资管理上,要放宽境外投资限制,简化境外投资管理程序,除少数有特殊规定外,境外投资项目一律实行备案管理。在健全对外投资促进政策和服务体系上,要清理取消束缚对外投资的各种不合理限制,让企业放开手脚闯世界;完善对外投资合作国别指南和产业指引,为企业提供便利服务;推动中资金融机构海外网点建设,加强对境外企业的金融服务;引导境外企业属地化经营,促进企业将履行社会责任常态化制度化。

  (四)有序扩大服务业对外开放

  相比较于制造业,我国服务业对外开放明显滞后,服务贸易发展水平偏低,高端服务业领域竞争力较弱。有序扩大服务业对外开放,不仅有利于提升服务业竞争力,而且有利于推动服务业与制造业在开放中融合发展,提升我国制造业在全球价值链中的地位。《建议》明确提出,“有序扩大服务业对外开放,扩大银行、保险、证券、养老等市场准入”,体现了我国加大服务业开放力度的决心。我们要继续贯彻落实党的十八届三中全会精神,重点推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放,放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制,同时,对扩大开放条件比较成熟的服务业领域要大胆试验,推动对外开放迈出更大步伐。

  (五)构建开放安全的金融体系

  扩大金融业对内对外双向开放,是形成对外开放新体制的重要环节。要在完善审慎监管和有效管控风险的基础上,有序实现人民币资本项目可兑换,稳步推进人民币国际化。推动人民币加入特别提款权,成为可兑换、可自由使用货币。深化外汇管理体制改革,从正面清单转变为负面清单,进一步便利市场主体用汇。放宽境外投资汇兑限制,放宽企业和个人外汇管理要求,放宽跨国公司资金境外运作限制。进一步便利境外机构投资境内债券市场,探索境外发债备案制,稳妥推进境内金融机构和企业赴境外发行人民币债券。加快人民币离岸市场建设,扩大人民币的境外循环。推进资本市场双向开放,改进并逐步取消境内外投资额度限制。

  (六)完善涉外法律法规体系

  为适应对外开放不断深化的新形势,要继续推进中美、中欧投资协定谈判,推动同更多国家签署高标准双边投资协定。要强化涉外法律服务,推动同更多国家签署司法协助协定,维护我国公民、法人在海外的正当权益。近年来,我国出境人员数量迅速增长,2014年赴境外旅游人数已突破1亿人次,境外消费超过1万亿元,越来越多的国家为吸引我国游客而放宽签证限制。要争取同更多国家互免或简化签证手续,为我国公民赴境外创造更加便利的条件。

  (七)建立健全风险防控体系

  在扩大开放的同时,要切实提升风险防控能力。加强国别政治、经济、安全风险分析,为企业投资决策提供科学依据。建立健全境外中资企业和境外国有资产监管机制。健全金融风险防控体系,提高对跨境资本流动的监测和风险防控能力,完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管措施。构建海外利益保护体系,健全安全风险预警机制和突发事件应急处置机制,切实保障境外人员和财产安全。 (作者系国务院发展研究中心副主任)

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