城市管理执法需要加强法律规范

    今年5月1日起正式施行的《城市管理执法办法》,使我国城市管理领域开始具备较为清晰的法律框架,是城市管理执法规范化进程中迈出的重要一步。

    城市管理执法是事关我国城市发展、社会和谐的一个重要问题,也是社会关注的焦点。我国城市管理执法改革起步于1996年《行政处罚法》颁布实施后进行的“相对集中行政处罚权”试点工作,至今已有21年时间。经过长期试点和不断推进,该项改革对深化行政管理体制改革、促进社会综合治理、建设法治政府的成效显著。但长期以来,城管执法一直面临法律缺席的窘境,其法律地位和职能定位经常被质疑。因此,亟须制定统一规范城市管理综合行政执法的专门法律、行政法规和规章。

    党的十八大以来,城管综合执法体制改革的背景发生了重大变化。一方面,中央层面出台的文件为城市管理工作指明了方向,从宏观上描绘了城管综合行政执法的未来蓝图,对城管综合行政执法进行了清晰的定位,同时也明确了城管综合行政执法的主管部门和改革路径;另一方面,以城市管理领域大部制改革为突破口,党中央、国务院明确了城市管理工作的主管部门是住房和城乡建设部,由该部负责管理全国城管综合执法队伍,统筹领导全国城管执法队伍的执法业务和队伍管理。住房和城乡建设部颁布《城市管理执法办法》,正是在城市管理全国统一立法的条件已经基本成熟的条件下进行的。尽管此部门规章的立法位阶不高,但这是全国统一立法的开端,不仅能够解决城管综合行政执法的合法性问题和职能定位问题,还能解决城管综合行政执法权限范围的问题,为城管综合行政执法法治化提供了坚实的立法基础,有助于逐渐形成权责明晰、执法规范、管理透明的城市管理体制。

    《城市管理执法办法》作为我国第一部有关城市管理执法的部门规章,在规范城管执法行为,改善城管执法人员形象方面有重要作用,从多个层面明确了我国城市执法过程中的规范问题。一是强调城市管理执法应当遵循以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新的原则,坚持严格规范公正文明执法。这是针对城管不文明执法现象提出的针对性措施。二是明确了执法依据要公开。城市管理执法事项范围确定后,应当向社会公开。三是明确了城市管理执法人员应当持证上岗,这是对执法人员进行规范的基础。四是明确了城市管理领域应当建立数字化城市管理平台,实现城市管理的信息采集、指挥调度、督察督办、公众参与等功能,并逐步实现与有关部门信息平台的共享。这为城市管理执法的信息化提供了条件,有助于提高执法效率。五是明确了城市管理执法主管部门应当运用执法记录仪、视频监控等技术,实现执法活动全过程记录。这强化了对城管执法过程的监督,为规范执法行为提供了技术保障。六是建立了城管部门和其他部门的执法协作机制。

    我们必须清醒认识到,城市管理执法问题是我国在法治建设和社会治理过程中的痼疾,尽管《城市管理执法办法》迈出了重要一步,但其真正落实仍有不少障碍有待扫清。

    一是理顺城管执法体制。目前,各城市的城管综合行政执法机关的机构设置以属地管理为主。概括起来,主要有三种模式:一是市、区双重领导;二是区、街双重领导;三是垂直领导。大部分城市是前两种模式。这种机构体系的设置带来了诸多的弊病:一是各区县分割管理执法,导致城市的城管综合执法工作缺乏统一的科学规划和强有力的统一领导,各区县的城管执法工作发展也参差不齐;二是基层政府在人事管理上缺乏专业的执法人员配备,在财政上缺乏足够的支持,在业务领导上也缺乏专业执法素养,导致城管执法组织的执法能力有限,执法队伍缺乏足够的专业性;三是城管执法组织的执法独立性难以保障,角色定位在现实中可能发生扭曲。

    二是规范城管执法行为。在城市管理中,城管执法部门与执法相对人之间的矛盾往往是非常尖锐、难以协调的。城管暴力执法的现象仍较常见,裁量权行使不当的问题也未彻底根治。因此,城管执法需要进一步强化执法规范化、文明化建设。一方面,城管执法机关应规范办案流程,明确办案时限,提高办案效率;另一方面,城管执法机关应改进执法方式,贯彻以人为本的执法理念,采用刚柔相济的执法方式。

    三是进一步完善公务协助制度。虽然城管综合执法范围的界定较为清楚,但是在许多领域,仍与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象。城管综合执法机关行使的是从有关部门分离出来的执行性职能,其中有些执法事项是无法单独处理的,需要得到相关部门的支持配合,因此,处理好城管执法机关与相关部门的关系,需要在明确综合执法机构的性质和职责的基础上,建立起全面而规范的公务合作制度,使具有职能衔接的有关部门之间建立紧密的协作关系。

    四是大力提升城管执法人员素质。要提高城管综合行政执法机关和执法队伍的执法正当性和社会认同度,必须加强规范化建设。例如:明确城管综合执法机关的法律地位和城管执法人员的合法身份;加强城管行政执法人员的培训;各地财政应有综合执法的专项经费,严格执行处罚与收缴分离的法定原则,避免以罚代改,树立规范执法、文明执法的良好形象,等等。

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  • 执法规范,规范执法行为,执法理念,城管执法,执法活动
( 网站编辑:赵梦姣 )
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