本轮机构改革为何说“前所未有”

2018年03月27日 14:44:07
来源: 解放日报 作者: 郭庆松

  党和国家机构改革,不仅是新时代全面深化改革的重要组成部分,而且是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。其中,更加注重改革的系统性、整体性、协同性,是深化改革的内在要求,也是推进改革的重要方法。它在解决改革事项“议而难决”“决而难行”“行而难破”的困局中发挥了不可替代的作用,构成了十八大以来党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革、产生历史性影响的重要支撑。

  从相关方案和文件来看,本轮党和国家机构改革的整体性要求比较明显,改革方案更加体现整体性思考、整体性谋划、整体性推进的特点。与改革开放以来的历次机构改革侧重于党政机构尤其是政府机构不同,这次机构改革的整体性特点是前所未有的,涉及党、人大、政府、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地以及中央和地方各层级机构。改革的整体性特点充分体现在完善党的全面领导的制度、优化政府机构设置和职能配置、统筹党政军群机构改革、统筹优化地方机构设置和职能配置等诸多方面。

  “本根”是坚持党的领导

  着眼于确保党的领导全覆盖、确保党的领导更加坚强有力,本轮党和国家机构改革提出了“坚持党的全面领导”的根本原则。这不仅是推进机构改革的核心任务,而且是深化机构改革的根本保证;不仅是贯穿于机构改革的“红线”,而且是牵引机构改革的“纲”,纲举目张。

  党的全面领导不是抽象的口号,而必须体现在国家政权的机构、职能的设计和运行中,真正做到组织落实、制度落实。比如,本轮机构改革在“建立健全党对重大工作的领导体制机制”中,提出优化党中央决策议事协调机构、加强和优化党对各领域工作的领导;在“强化党的组织在同级组织中的领导地位”中,提出发挥党总揽全局、协调各方的作用;在“更好发挥党的职能部门作用”中,强调职能部门的职责和权威;在“统筹设置党政机构”中,强调党的机构同其他部门合并设立或合署办公;在“推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革”中,提出实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一的制度设想。

  这些制度设计、具体举措,不仅在内容上是相互衔接的,而且在效果上是相互促进的,最终确保党的全面领导落到实处。古人云:“夫治国犹如栽树,本根不摇,则枝叶茂荣。”对于党和国家机构改革而言,“本根”就是坚持党的领导尤其是党的全面领导。

  调整优化政府机构职能

  本轮政府机构改革旨在调整优化政府机构职能,整体推进政府机构改革。根据改革方案,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,总的要求是推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整,提高政府整体执行力和各项事业、各项工作的整体性推进。

  比如,组建自然资源部,目的是实现山水林田湖草的整体性保护; 组建生态环境部,目的是整体实施生态环境政策、规划和标准,统一环保监管和执法;组建农业农村部,目的是促进“三农”问题的整体性解决;组建国家卫生健康委员会,不再保留国家卫生和计划生育委员会,不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室,目的是整体推进“健康中国”建设和重大疾病防控并应对老龄化;组建应急管理部,不再保留国家安全生产监督管理总局,将中国地震局、国家煤矿安全监察局划归应急管理部管理,目的是统筹应急力量和物资储备,实现公共安全的整体性应对。

  又如,重新组建科学技术部,将科学技术部、国家外国专家局的职责整合,将国家自然科学基金委员会改由其管理,目的是优化科技资源配置,促进国家创新体系的整体性建设;组建国家市场监督管理总局,不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局,目的是整体推进市场监管和综合执法;组建中国银行保险监督管理委员会,目的是强化混业监管和金融风险的整体性防范;组建文化和旅游部以及组建国家广播电视总局,目的是统筹规划和管理文化事业,促进文化软实力的整体性提升。

  上述国务院机构的重组和建设,主要体现“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的整体性理念,从根本上确保优化协同高效的效果。

  统筹党政军群机构改革

  本轮改革的一个重要特点是统筹党政军群机构改革,整体推进党的部门、国家机关、群团组织、事业单位机构改革,整体推进跨军地改革,使各类机构有机衔接、相互协调、整体联动。

  1981年以来,党和国家机构改革不断推进。其中,党中央部门改革集中进行了4次,分别是1982年、1988年、1993年、1999年;国务院机构改革集中进行了7次,分别为1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。

  1982年的改革范围包括各级党政机关,党中央部门和国务院机构都进行了改革,国务院工作机构大幅削减;1988年,先是国务院机构改革,首次提出转变政府职能的要求,而后是党中央部门改革;1993年的改革任务是建立适应市场经济体制的行政管理体制,改革范围同样涉及党中央、国务院等党政部门;1998年是国务院机构改革,人员精简力度为历次改革中最大的一次;随后的1999年是党中央部门改革,目标指向坚持、加强和改善党的领导,加强党的思想建设、组织建设和作风建设,巩固党的执政地位和提高党的执政水平。

  再后来的3次改革,都是单方面的国务院机构改革。2003年的改革提出决策、执行、监督三权相协调的改革要求,政府机构总的格局保持相对稳定;2008年的改革主要围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,探索实行职能有机统一的大部门体制;2013年的改革以职能转变为核心,稳步推进大部门制改革。这3次国务院机构改革,总的趋势是政府机构进一步精简。

  相较之下,本轮改革不只局限在党政机构,而且涉及人大、政协和司法机构,还包括群团组织改革、社会组织改革、事业单位改革、跨军地改革等领域,可谓一次重构性、整体性的改革推进思路,必将在新时代上层建筑领域产生前所未有的影响。

  发挥中央和地方积极性

  中国是一个复杂的单一制国家,科学设置中央和地方事权、理顺中央和地方职责关系、确保中央与地方协同行动,是更好发挥中央和地方两个积极性的根本要求。

  实践证明,增强党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,没有上下一致、前后贯通、左右兼顾的改革谋局,没有中央与地方改革的整体性谋划、整体性设计、整体性推进,就不可能完成改革的既定目标。

  同时还要看到,地方的权威来自于中央的权威,地方的改革是对中央改革决策的具体落实,这也是改革整体性要求的基本依据。

  按照本轮机构改革集中推进的时间节点,从现在开始就要在党中央的统一部署下启动中央、省级机构改革,省以下机构改革在省级机构改革基本完成后开展,梯次有序推进。与中央层面的改革不同,地方层面的改革涉及面更宽、利益调整更大、遇到问题更多,需要在强调整体性要求的前提下兼顾因地制宜。

  值得注意的是,本轮机构改革既强调地方机构设置和职能配置要“确保集中统一领导”,要求省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应,又强调“赋予省级及以下机构更多自主权”,允许地方因地制宜设置相应机构和配置相关职能,可以“一对多”,也可以“多对一”。这是改革的整体性要求与灵活性原则相结合的需要。

  对于基层管理体制的构建,则提出了简约高效的整体性要求,总的目标是夯实国家治理体系和治理能力的基层基础。我们知道,基层最丰富、实践最生动、群众最智慧,来自基层、实践、群众的有益探索是本轮改革取得成功的重要保证。就此而言,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。

  (作者为上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心副主任兼秘书长,上海市委党校副校长、教授)

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