求是访谈
第 27 期

求是网专访:“宪政民主”存在先天缺陷,不能与“依宪执政”类比

访谈嘉宾 :
莫纪宏
中国社会科学院法学研究所副所
访谈主持 :
记者 丁白 董航

编 者 按:

     党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“将每年十二月四日定为国家宪法日”,第十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过正式设立。为纪念首个国家宪法日,求是网特开辟“增强宪法意识、树立宪法权威系列访谈”专栏,邀请多位著名学者就设立宪法日意义及相关问题作一解读。

本期嘉宾:莫纪宏(中国社会科学院法学研究所副所长,中国宪法学研究会常务副会长,研究员)

精彩观点:

    ·要真正完善宪法实施监督制度,就必须要从如何加强全国人大及其全国人大常委会对宪法实施的监督工作入手,具体说,应当着力完善全国人大常委会汇报宪法实施及其监督情况的报告机制。

    ·“依宪执政”也应当包含“党在宪法范围内活动”的内容,即便是执政党“管党治党”,也要尊重宪法权威、保证宪法实施和维护宪法尊严。

    ·我国“依宪执政”主要实现的是依靠民主形式解决如何执政的问题,而谁来执政的问题则不需要通过社会主义民主制度本身来解决,共产党作为执政党的地位是由历史、人民和执政实践来决定的。

    ·宪法与政治的关系是辩证的,社会主义宪法是社会主义政治的法律表现形式,社会主义政治需要通过社会主义宪法加以充分肯定,我国宪法所确认的社会主义政治根本特点就是人民代表大会制度。

 

访谈实录:

  求是网:莫老师,首先感谢您接受我们的访问。12月4日将迎来我国第一个宪法日,您认为设立宪法日对我国推进依法治国有什么样的意义?

    莫纪宏:刚刚闭幕的党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》意义重大,在执政党的执政史上第一次以党的文件形式全面和系统地阐述了执政党依法执政、依宪执政的基本理论框架和具体的行动纲领,为全面推进依法治国,建设社会主义法治国家提供了明确的行动指引和前进方向。作为全面推进依法治国的一项重要保障措施,《决定》规定要将十二月四日定为“国家宪法日”,这一制度改革措施既符合维护宪法权威的要求,又具有付诸实施的行动可行性,特别是对全面推进“依宪治国”、“依宪执政”具有非常重要的宣传教育意义。

    虽然从加强宪法实施的角度来看设立“国家宪法日”并不能产生直接的保障功能,但是,对“国家宪法日”的设定,并将“国家宪法日”与“全国法制宣传日”有机结合起来,可以在短时间形成宣传宪法的热潮,让政府和社会公众通过积极有效地参与首个“国家宪法日”的庆祝活动,增加对宪法性质、地位和作用的正确认识,养成尊重宪法权威的法律意识,对于下一步强化宪法实施工作、建设有利于全面推进依法治国的法治文化具有非常显著的间接保障作用。

  求是网:那么,能不能请您谈谈宪法在中国特色社会主义法律体系中的地位和作用?

    莫纪宏:宪法是中国特色社会主义法律体系的核心。

    首先来说,宪法是国家的根本法。中华人民共和国宪法是我国的根本法,是治国安邦的总章程,是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础,是中国共产党执政兴国、团结带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法制保证。宪法以法律的形式确认了我国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度、根本任务和国家生活中最重要的原则,具有最大的权威性和最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。作为根本法的宪法,是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,也是法律体系的最核心和最重要的内容。

    其次,宪法是其他一切法律、法规和规章赖以产生、存在和变更的法律依据。宪法作为根本法,不仅自身规定了国家的根本制度,确立了国家的根本任务,是全国各族人民的根本行为规范,而且宪法还是国家立法机关制定法律、法规和规章的法律依据。不依据宪法,其他一切法律、法规和规章就失去了自身的正当性依据。所以,我国现行宪法第5条就规定:一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。第100条又规定:省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。所以,作为组成中国特色社会主义法律体系的各种法律形式,都必须以宪法为依据,不得与宪法相抵触。宪法是组成中国特色社会主义法律体系的各种法律形式的有机统一的标准和前提。

    第三,宪法是判断人们行为对错的基本法律依据。由于法律、法规和规章必须以宪法为基础,所以,凡是违反法律、法规和规章的行为,必然也是与宪法的基本要求相违背的。在现代法治社会中,坚持依法治国原则首先要求“依宪治国”。我国现行宪法第5条规定:一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。因此,遵守宪法的各项规定,是遵守中国特色社会主义法律体系所包含的各项法律规范的基础和前提,不遵守宪法,其他一切法律、法规和规章也不可能得到遵守。

    最后,宪法是判断法律、法规和规章是否具有正当性的重要法律标准。宪法作为国家的根本法,是一切法律、法规和规章赖以产生、存在和变更的依据。宪法是一个国家维护法制统一的重要法律标准。只有基于宪法,并且通过各种保障宪法实施的手段和措施,对于违反宪法的法律、法规和规章进行及时的废、改和立工作,对于违反宪法的国家机关、社会组织和公民个人的行为及时予以纠正,才能防止有法不依、执法不严、违法不究现象的发生。

  求是网:宪法在中国特色社会主义法治体系中有着至关重要的作用,习近平总书记也说过,宪法的生命在于实施。您能具体谈谈目前我国宪法的实施存在哪些问题么?我们要如何才能做好宪法的实施?

    莫纪宏:中共中央总书记习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表的重要讲话中指出,当前我国宪法实施及宪法实施监督中存在的问题主要表现在:保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出;一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威;公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。对这些问题,我们必须高度重视,切实加以解决。

    根据现行宪法和立法法的相关规定,由于监督宪法实施工作是由全国人大常委会负责的一项专门工作,所以,要真正完善宪法实施监督制度,就必须要从如何加强全国人大及其全国人大常委会对宪法实施的监督工作入手,具体说,应当着力完善全国人大常委会汇报宪法实施及其监督情况的报告机制。

    习近平总书记指出,宪法是国家的根本法,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性;宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施;依法治国首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政。可见,以习近平为总书记的新一代党的领导集体将宪法实施及宪法实施监督工作放在了很高的位置,而保证宪法实施的责任主体首先是作为国家最高权力机关的全国人大及其常委会。如果全国人大及其常委会高度重视宪法实施工作,带头遵守宪法,那么,宪法实施工作就会起到事半功倍的效果;如果全国人大及其常委会不重视宪法实施工作,那么,即便是其他国家机关、社会组织和公民个人再怎样热心推动,宪法实施工作很难真正有效地进行。

    有鉴于此,特建议,从2015年十二届全国人大三次会议开始,全国人大常委会的工作报告应当增加“全国人大及其常委会履行宪法职责、加强宪法实施监督”事项的报告程序,通过增加监督宪法实施的事项报告来赢得更多的全国人大代表对全国人大及其常委会工作的肯定,进一步树立全国人大及其常委会作为最高国家权力机关的权威以及在保障宪法实施方面应有的重要地位和作用,以制度化的行动来真正贯彻落实习近平总书记所强调的“宪法的生命和权威在于实施”的宪法精神和时代要求。

  求是网:当前网上很多人认为,宪法是宪政的法律的表现,而宪政是宪法的实质的内容,党和国家所提出的“依宪治国”就是要行西方国家的“宪政民主”。针对这种观点,您能为我们辨析一下我国依宪执政和西方宪政有何不同?您如何看待这个问题?

    莫纪宏:《决定》从论述“坚持依宪执政”与“坚持依法执政”关系的角度强调了“依宪执政”的意义。虽然《决定》没有明确“依宪执政”的具体内涵,但从《决定》对“依法执政”特征的描述、对宪法地位和作用的确认以及党的领导与依法治国的关系的阐述等等角度,可以合理地推导出“依宪执政”应当包含的一些基本的政策要求。《决定》对“依法执政”的内涵做了两个方面的要求,即“依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党”。根据《决定》上述规定,“依法执政”实际上涉及“依法治国”和“以规治党”两个方面的内容,其中“依法治国”首先是“依宪治国”。基于习近平总书记在“12·4”讲话中对“依宪执政”与“依法执政”相互关系的最新阐述,即“依法执政关键是依宪执政”,结合《决定》对“依法执政”两个方面内涵的表述,“依宪执政”首先包含了“依宪治国”的内容,也就是说,“依宪执政”首先意味着执政党依据宪法治国理政。《决定》将“依法执政”另一项重要要求确定为“以规治党”,从“依法执政”角度来看,“党内法规”也被视为“依法执政”中的“法”的一项重要内容。结合《决定》的其他要求,例如,《决定》规定:任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务,都不得有超越宪法法律的特权。可以合理地推定,“依宪执政”也应当包含“党在宪法范围内活动”的内容,即便是执政党“管党治党”,也要尊重宪法权威、保证宪法实施和维护宪法尊严。

    在明确了《决定》所突出强调的“依宪执政”的内涵和重大意义之后,可以发现,我们所主张的“依宪执政”,完全不同于西方资本主义国家的“宪政民主”。“依宪执政”也不是有些人所随意主张的将“依”和“执”两字去掉,就可以简化成“宪政”二字。“依宪执政”不是文字游戏,有着非常的法理内涵。我们所强调的“依宪执政”,其最大特点是作为执政党的中国共产党治国理政和管党治党的重要方式,“依宪执政”是执政党全面推进依法治国的一个重要“抓手”,它是在坚持党的领导这个基本原则不动摇的逻辑大前提下,通过尊重宪法权威、维护宪法尊严、推进宪法实施、加强宪法监督来实现执政党治国理政和管党治党的各项政策目标。

    西方资本主义国家的“宪政民主”其价值核心在于“民主”,其“宪政”的主要功能就是要限制“多数人民主”可能导致的“暴政”,通过在选举中获胜的政党每隔几年上台轮流执政来实现不同政党各自的执政理念和主张。尽管在英美法系和大陆法系国家中对“宪政民主”在具体实现路径上有很大的差别,但作为“反民主”的价值产物,“宪政”的最大功效就是要支持多党轮流执政模式,从而最大限度地实现资本主义民主理想和价值。

    事实上,这样的“宪政民主”在运行过程中先天就存在诸多缺陷。

    首先,“宪政民主”是以限制执政党的权力作为民主制度运行的逻辑前提,这样的民主机制必须要以社会公众有着良好的民主素养为前提,这样的民主素养的形成既有传统文化作用的因素,也有各种政治、经济、文化和社会因素合力作用的结果。在传统的欧美国家,“宪政民主”能够有效存在,甚至表示出很强的“生命力”,例如,世界上最早的成文宪法1787年美国联邦宪法、挪威王国1814年宪法目前仍然在生效,这样的“宪政民主”有着自身合理存在的具体的历史和文化条件,在世界上其他国家和地区则很难有效地实现。

    其次,“宪政民主”最终还是要归结到民主价值的终极实现上,在“宪政民主”体制下,民主价值不仅要解决如何执政的问题,更为关键的是首先要解决依靠民主形式决定谁来执政的问题。从这一点来看,我国“依宪执政”主要实现的是依靠民主形式解决如何执政的问题,而谁来执政的问题则不需要通过社会主义民主制度本身来解决,共产党作为执政党的地位是由历史、人民和执政实践来决定的。只要共产党秉承全心全意为人民服务的宗旨,不谋私利、一心为民。那么,自身的执政党地位就是牢靠和巩固的。在坚持党的领导前提下,社会主义民主政治关键是要解决如何发挥人民的主体地位,如何以最佳方式来推动执政党依法执政。

    最后,西方资本主义“宪政民主”存在着“民主形式”与“民主实质”相脱节的问题。从表面上看,基于“普遍平等”、“一人一票”原则进行的民主选举体现了每一个社会成员的意志,但是,在这种民意表面上聚集化的背后,真正起决定作用的还是各种“资本”力量或特殊的利益集团或者是少数精英群体,民主所要决定的涉及国家生活和社会生活的重大事项则是普通民众自身无法控制的,普通选民手中的选票只能简单地体现社会公众的“认同度”,但无法真正有效地反映选民的真实意愿。所以,鉴于传统“宪政民主”存在的先天性的价值缺陷,西方资本主义国家近年来也在探索以“协商民主”、“对话民主”等等新的民主形式来修正传统意义上的“多党轮流执政”的“宪政民主”。

    由此可见,简单地将我国“依宪执政”类比于西方资本主义国家的“宪政民主”在法理上是站不住脚的,在民主政治的实践中也没有任何现实的可借鉴意义。我们的“依宪执政”是中国特色社会主义制度实践的产物,具有鲜明的时代性、条件性和中国化的特点,是基于中国特色社会主义民主政治理论和中国特色社会主义法治理论而科学合理地存在并在制度实践中有效运行的。实践证明,这种民主模式适合中国当下民主政治发展的特点,也与全面推进依法治国的各项要求相适应,因此,具有非常强的生命力,对此,我们要保持应有的理论自信、制度自信和道路自信。

  求是网:您的解释真是层层递进!最后,您能可以就宪法和政治制度之间的关系发表一下看法吗?宪政民主难道就是宪法实施的唯一可行的政治制度吗?

    莫纪宏:宪法是国家的根本法,所谓根本法,就是说,宪法是一个国家所有法律法规之上的最高法律。作为最高法,宪法是一切法律法规制定的依据;一切法律法规不得与宪法相抵触;违反宪法的行为必须受到法律追究;任何组织和个人都不能享有超越宪法和法律的权威。宪法的根本法地位还体现在宪法是中国特色社会主义法律体系的统帅和核心。我国1982年现行宪法对自身的性质和地位做了非常明确的规定,现行宪法序言规定:本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

    宪法与政治的关系是辩证的,社会主义宪法是社会主义政治的法律表现形式,社会主义政治需要通过社会主义宪法加以充分肯定,我国宪法所确认的社会主义政治根本特点就是人民代表大会制度。因此,人民代表大会制度是基于宪法产生的,这一点习近平总书记在纪念全国人大成立60周年大会上的讲话中已经讲得很清楚,也就是:60年前,我们人民共和国的缔造者们,同经过普选产生的1200多名全国人大代表一道,召开了第一届全国人民代表大会第一次会议,通过了《中华人民共和国宪法》,从此建立起中华人民共和国的根本政治制度——人民代表大会制度。中国这样一个有5000多年文明史、几亿人口的国家建立起人民当家作主的新型政治制度,在中国政治发展史乃至世界政治发展史上都是具有划时代意义的。习近平总书记上述讲话很显然将宪法与人民代表大会制度的关系确定为:先有1954宪法,然后有根据1954年宪法产生的人民代表大会制度。

    所谓宪政民主这个概念是不清楚的,如果是指西方国家的宪政民主,很显然跟我们的不一样,如果是一般语言逻辑意义上的,党的十八届四中全会已经有明确的表述,即“依宪执政”。

  求是网:感谢莫老师精彩的解答!

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