求是访谈
第 27 期

求是网专访:建立违宪审查机制是宪法实施的重要保障

访谈嘉宾 :
胡锦光
中国人民大学法学院副院长
访谈主持 :
记者 张利英

编 者 按:

     党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“将每年十二月四日定为国家宪法日”,第十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过正式设立。为纪念首个国家宪法日,求是网特开辟“增强宪法意识、树立宪法权威系列访谈”专栏,邀请多位著名学者就设立宪法日意义及相关问题作一解读。

本期嘉宾:胡锦光(中国人民大学法学院副院长,中国宪法学研究会副会长,教授)

精彩观点:

    ·设立国家宪法日,不仅是增加一个纪念日,而是通过国家纪念日的形式,形成举国上下尊重宪法、维护宪法、用宪法维护人民权利的社会氛围,这对于强化宪法的权威、宪法的尊严是很有意义的。

    ·对新闻媒体来说,包括电视台、纸质媒体、网络媒体,也可以通过自己的特点来宣传宪法知识,在全社会营造一种“知法懂法、守法护法、用法倡法”的氛围。

    ·他们把我们国家的备案审查工作描述成“鸭子划水”的状态。我们看到水面上的鸭子往前移动,但是它是怎么移动的,你看不见,因为它划水的两只脚是在水面下。也就是说我们国家的违宪审查,实际上也在做工作,只是我们看不到。

    ·违宪审查的过程,尤其是违宪审查最终的结论,必须要以公开的形式出现。因为宪法当中确认了一些国家的核心价值、根本制度,通过公开地行使违宪审查权,实际上就是向社会传达了宪法的价值、宪法的理念和宪法的原则,宪法的要求。

    ·法律既是人民意志的体现,也是党的意志的体现,这样制定的法律违反宪法的可能性比较低,退一步说即使在实施过程当中,发现其违反了宪法,按照我们的体制也只能由全国人大自己来修改或废除。所以,理解了我国的这种政治体制,就不会产生类似于“自我审查”的疑虑了。

 

访谈实录:

    求是网:今年10月,全国人大常委会通过了关于设立国家宪法日的决定草案,提出把每年12月4日设立为国家宪法日,您认为设立宪法日的意义是什么?

    胡锦光:12月4号原本就是全国法制宣传日,2001年4月,党中央、国务院转发的《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第四个五年规划》明确规定,“将我国现行宪法实施日即12月4日作为每年一次的全国法制宣传日”,进行宪法知识的宣传教育,使广大公民了解宪法,树立宪法观念。近年来,为进一步增强宪法意识,树立宪法权威,很多学者、政协委员、人民代表等都提出:应当把12月4号改为“国家宪法日”,今年10月,全国人大常委会通过了关于设立国家宪法日的决定草案,我觉得这一举措至少有三个层面的意义。

    首先,设立国家宪法日,不仅是增加一个纪念日,而是通过国家纪念日的形式,形成举国上下尊重宪法、维护宪法、用宪法维护人民权利的社会氛围,这对于强化宪法的权威、宪法的尊严是很有意义的。其次,设立国家宪法日,让宪法思维内化于所有国家公职人员心中。这对提高领导干部的宪法意识,增强对宪法的信仰有重大意义。最后,设立国家宪法日,就是要使这一天成为全民的宪法“教育日、普及日”。我们普法已经普了很多年,每一次普法都以宪法为中心,但是对于普通民众来说,个人生活和宪法之间到底有什么关系,往往能不直接地感受到,通过国家宪法日的各种普及宪法的活动,对于民众了解宪法、理解宪法、感受到宪法和自己生活之间的密切关联,也是很有意义的。

    求是网:十八届四中全会《决定》中提出:“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。”并要求在全社会普遍开展宪法教育,弘扬宪法精神。您认为应该如何开展宪法宣传教育活动?

    胡锦光:宪法的宣传教育是很有必要的,因为许多群众甚至领导干部对宪法的系统知识、基本原理、基本功能、发挥作用的途径和方式,尤其是宪法和国家权力机关之间有什么关系,宪法在保障人权当中又能起到什么作用并不十分清楚。通过宪法宣传可以让领导干部、广大群众了解这些知识,对于保障宪法实施,意义是非常重大的。我认为可以从抓重点领域和重点人群来开展宪法的宣传教育。

    第一、让宪法知识进课堂,使之纳入到国民教育体系中去。从小学、初中、高中到大学,在不同阶段,针对不同年龄段的学生编写教材,在课堂上作为一门必修课,讲解宪法的基本知识和原理。这对年轻人在成长过程当中了解宪法、理解宪法,对他们将来走上社会以后能够自觉地按照宪法去做事,去思考都有潜移默化的影响。

    第二、对领导干部来说,在领导干部的学习培训中,加入关于宪法知识的培训。领导干部是践行依法治国,贯彻宪法精神的一个重要主体,不断加强和改进领导方式和执政方式,坚持在宪法和法律范围内开展工作,能够起到很好的示范带头作用,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

    第三、对学者和科研机构而言,通过个人或者协会开展各种讲座,编写各种普及性的宣传手册,到街头,到农村,到社区、到厂区去宣传宪法知识,这些都是可以普及宣传宪法知识的一种形式。

    第四、对新闻媒体来说,包括电视台、纸质媒体、网络媒体,也可以通过自己的特点来宣传宪法知识,在全社会营造一种“知法懂法、守法护法、用法倡法”的氛围。

    求是网:胡教授您多年从事宪法基本理论和违宪审查方面的研究,是这方面的专家。有网友提出,全国人大常委会迄今尚未撤销过一项违宪或违法的法规,民间提出的审查建议迄今也尚未有过被采纳并启动审查程序的先例。是否真实描述了我国在违宪审查方面的现状?

    胡锦光:这个问题可以分两个层面来说,首先,为什么要实行违宪审查?其次,我国的违宪审查实施情况如何?

    第一个问题,实行违宪审查的逻辑是这样的:按照十八大以来的宏观筹划和十八届三中、四中全会的具体部署,我们国家必须要依法治国,我们把法治作为治国理政的方式,作为建设国家治理体系和实现国家治理能力现代化的一个重要基础,这是一个大前提。那么怎么才能做到依法治国呢?十八届四中全会的《决定》中指出,依法治国的核心就是要依宪治国。所以就必须要加强宪法实施,因为如果宪法不能有效实施,那依法治国就是纸上谈兵,就没有生命力。四中全会《决定》中也明确指出:“要加强宪法实施,只有加强宪法实施才能做到依宪治国,只有做到了依宪治国,依法治国才有保障。”这是加强宪法实施的必要性。

    那么,怎么才能严格依照宪法的原则、理念、精神去实施宪法呢?这就需要宪法监督来保障,也就是要建立违宪审查机制。这个制度是保证宪法权威,维护宪法尊严不可缺少的一个制度。我国在1982年宪法中已经有所规定,后来在2000年的《立法法》第90条、第91条又做了具体化的规定,除此以外,全国人大常委会也做出了一些程序性的规定,比如说关于司法解释的备案审查,关于授权法规的备案审查,关于我们国家的违宪制度等。

    第二个问题,我国的违宪审查实施情况到底如何呢?从公开的材料来看,的确像网友所讲的那样,一方面,到目前为止全国人大及其常委会没有主动行使过一次违宪审查权。另一方面,按照《立法法》第90条第一款和第二款的规定,有两类主体可以向全国人大常委会提出违宪审查的要求或建议,也确实有一些公民向全国人大常委会提出过启动违宪审查的建议,但是到目前为止都没有公开受理过。正如网友所讲的,从公开的角度来看,我国的违宪审查工作貌似一直没有正式开展。

    但是,据全国人大常委会法制工作委员会资料显示,虽然没有公开,他们还是一直在进行违宪备案审查工作,他们把我们国家的备案审查工作描述成“鸭子划水”的状态。我们看到水面上的鸭子往前移动,但是它是怎么移动的,你看不见,因为它划水的两只脚是在水面下。也就是说我们国家的违宪审查,实际上也在做工作,只是我们看不到。网友描述的状态,从公开的角度看是对的,但是从实际的情况来说,我国的法律制度越来越健全,法治越来越得以彰显,这与备案审查工作是分不开的。

    我的看法是这样的,违宪审查的过程,尤其是违宪审查最终的结论,必须要以公开的形式出现。如果不以公开的形式出现,所达到的效果就不会非常理想。我们知道宪法当中确认了一些国家的核心价值、国家的根本制度,通过公开地行使违宪审查权把一些违反宪法的行为予以纠正、撤销,实际上就是向社会传达了宪法的价值、宪法的理念和宪法的原则,宪法的要求。如果不公开,对于树立宪法权威、维护宪法的尊严应该说是非常不利的。这也是我们国家需要努力的方面。

    求是网:有人认为我国的“违宪审查”是一种“自我裁判”,其理由是由立法机关来进行的违宪审查,无论走多远,顶多也只能算是一种自我审查。对此种观点您怎么看?

    胡锦光:这种观点有一定的迷惑性,因为按照宪法的规定,我国违宪审查的主体有两个:一个是全国人大,一个是全国人大常委会;同时根据宪法的规定,我们国家行使国家立法权的机关,也正好是这两个机关。全国人大和全国人大常委会都能行使国家立法权,根据宪法第五条的规定,一切法律都不得违反宪法,在这个意义上讲,全国人大及其常委会对自己行使国家立法权所制定的法律进行违宪审查,从形式上来看的确属于自我审查。

    但是在我国,除了全国人大及其常委会以外,还有其他主体也可以进行立法。一定级别以上的地方人大及其常委会可以制定地方性法规,国务院根据宪法也可以制定法规,还有比如最高法院、最高检察院根据全国人大常委会的授权也可以进行司法解释。对这些途径所形成的法律法规进行违宪审查,很明显不是自我审查。

    所以,网友的观点有一定理由,但并不准确。因为除了全国人大、全国人大常委会之外,还有一些其他的主体也在制定法律法规,对他们的审查就不属于自我审查了。但是就有人就此提问,由全国人大及其常委会来立法,再由它来审查,这种机制是合理的吗?

    这种制度设计是这样的,对全国人大常委会所制定的法律,以及具有法律效力的决定和决议,其审查按照《立法法》规定是由全国人大来进行,这个是不属于自我审查的,这个正当性是存在的,是有道理的。如果要有问题的话,问题就是全国人大制定的法律如果违反宪法,按照我们国家的体制,只能由全国人大来审查。这是由我们国家的人民代表大会制度决定的,人民代表大会制度的基本原则是民主集中制。根据民主集中制原则,国家机构体系当中,有一个国家权力机关,在国家权力机关中,有一个最高国家权力机关,全国人大是我们国家的最高国家权力机关,没有任何其他机构地位高于它或者与它平行,这种体制决定了全国人大制定的法律不可能由另外一个机关对它进行审查,这是一个最主要的原因。

    另外,全国人大所制定的法律,通常都要由党中央对这个法律先进行审核,审核之后认为这个法律是可行的,规定也是比较符合中国实际的,才能够提交到全国人大再讨论,再审议,最后通过。所以法律可以说既是人民意志的体现,也是党的意志的体现。这样制定的法律违反宪法的可能性比较低。退一步说即使在实施过程当中,发现其违反了宪法,按照我们的体制也只能由全国人大自己来修改或废除。所以,理解了我国的这种政治体制,就不会产生类似于“自我审查”的疑虑了。

    求是网:违宪审查的作用在于保障宪法的实施、维护宪法权威、保障公民权利与自由。世界上大多数国家都先后建立了违宪审查制度。为全面推进依法治国方略,目前我国在“违宪审查”方面还有哪些需要完善和改进的?

    胡锦光:违宪审查制度的一个功能就是维护宪法权威,违宪审查之于宪法来说,就相当于它的牙齿,如果没有违宪审查制度,或者说违宪审查制度不具有时效性,那就是说这部宪法是一部没有牙齿的宪法,那么这部宪法显然就没有权威,宪法没有权威,宪法当中所体现的那些价值就不可能得到实现,这是建立违宪审查制度的一个价值。第二个功能,违宪审查对于纠正多数人滥用权力,要求多数人要照顾或者兼顾少数人的利益有重要作用,这是违宪审查的另一个功能。第三个功能,宪法设定国家权利,把国家权力在中央和地方之间做出一个合理的分配,违宪审查可以依据宪法解决国家机关之间的权限争议。第四个功能就是在弘扬社会核心价值观方面发挥必不可少的作用,违宪审查的过程就是向社会弘扬和彰显核心价值观的过程。

    违宪审查的功能是多方面的,对保障宪法的有效实施,是不可或缺的。当然这个制度还有很多需要完善和改进的,具体来说,有以下四个方面:

    第一、我国还没有一个专门的宪法委员会来进行违宪的审查和监督。目前是由全国人大及其常委会来行使违宪审查的权力。一方面这两个机关本身日常工作就已经非常多了,由他们来进行一些具体的审查可行性不强;另一方面工作人员的法律素养也不能保证。所以如果能成立一个专门的宪法委员会协助全国人大和全国人大常委会行使违宪审查权的话,既可以掌握统一标准,还可以保证宪法的权威性。

    第二、按照我们现行的规定,能够启动违宪审查的主体范围过于宽泛,这样就容易导致权力被滥用。按照《立法法》第90条第二款的规定,社会上任何一个主体,包括国家机关、企事业单位、社会团体,甚至于公民个人都可以去启动违宪审查程序,这就容易导致权力被滥用。从世界各国的规定来看,通常情况下都是那些受到不当立法影响的受害人,才有资格启动违宪审查程序。

    第三、目前的关于违宪审查受理和审理的程序规定还比较粗糙,这一点可以参考司法程序,就是法院在受理和审理案件过程当中的一些程序要求、程序设计,它是比较规范的,有很强的借鉴意义。

    第四、经过违宪审查之后,如果认为法律文件违反了宪法,可以采取什么样的措施,我们目前也没有规定。是把条文废除还是修改?这个措施目前没有明确规定,这一部分也需要做出一个明确的规定。

    第五、违宪审查的对象,即对哪些法律法规可以进行违宪审查,目前的规定比较分散,有很多文件里面都做了规定,但并不集中也不系统。最好有一个立法能做统一规定,这样就比较明确。这些是我们要完善的几个方面。

    求是网:谢谢胡老师的透彻讲解。

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