环保投入急需加强绩效评价

2014年11月25日 16:30:54
来源: 中国环境报     作者: 陈亮 陈明 王爱华 等
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  新修订的《中华人民共和国预算法》在第五十七条中新增了第三款,即各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。这标志着预算支出绩效评价从此纳入法制化轨道。随后,国务院发布了关于深化预算管理制度改革的决定,要求健全预算绩效管理机制,逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金,将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度和管理等方面。

  近些年,我国环境形势日益严峻,国家对环境保护工作越来越重视,环保投入也逐渐加大,开展环保投入预算支出的绩效评价工作迫在眉睫。

  环保投入现状和问题

  环保投入是环境保护事业发展的物质基础。近年来,政府不断加大投入力度,环保投入呈明显增加趋势。“七五”、“八五”和“九五”期间,环保投入占同期国内生产总值(GDP)比重分别为0.63%、0.68%和0.83%,“十五”期间达到1.18%,首次突破1%。第六次全国环保大会强调,要进一步增加环保投入,把环保投入作为公共财政支出的重点,保证环保投入增长幅度高于经济增长速度。“十一五”期间,我国环保累计总投资2.162亿元,约占同期GDP的1.41%。预计“十二五”期间,环保投入总需为3.4万亿元。

  在加大环保投入的同时,国家还积极引导拓宽环境保护投融资渠道,逐步建立政府引导的多元化环境保护投融资体系。2014年全国环境保护工作会议提出,要发展市场机制在环保工作中的作用,搭建环保投融资管理平台,吸引银行等社会资本进入生态保护领域,研究建立环保基金。环境保护部将在生态环境领域启动10项改革工作任务,第十项任务即提出发展环保市场,推行排污权交易制度,旨在建立健全环保投融资机制,吸引社会资本进入生态环境保护领域,创新和加强政府的环保投资。

  尽管政府不断加大环保财政投入,创新投融资渠道,但是,当前我国环保投入依然面临两大问题:

  一是投入明显不足。长期以来,我国的环保投入占同期GDP比例始终不到2%。根据预测,若要控制环境污染、改善环境质量,环保投入需要达到GDP的2%~3%。面对日益严峻的生态环境形势,国家已经或即将启动大气、水、土壤等领域的污染防治计划。这些计划的实施需要大量的环保投入,其中仅大气污染防治计划的总投入预计5年就要达到1.7万亿元,年均3400亿元,中央财政总投资2700亿元。但实际上,2013和2014年中央财政累计投资只有150亿元。未来几年,投资压力和缺口依然非常大。

  二是效率有待提高。速度几乎是GDP增长速度1.5倍的环保投入,未能有效控制我国污染物的排放量。随着环保投资不断增加,工业废水、工业固体废弃物、工业废气、生活污水等排放的绝对量也在显著增加,治污效果不理想,环境投资治理效果与巨大的投资总量不成正比,环保投资运行效率低下。同时,一些环保设施建成后闲置未用,未发挥应有的效益。此外,从已开展的环保投入绩效评价结果看,一些环保资金在使用和管理过程中存在挪用、滥用、浪费等现象,花大钱办小事的现象依然存在。

  要破解环保投入效率不高的困境,需采取行政、经济、技术、法律等多种手段综合解决,其中一个重要手段就是对环保投入开展绩效评价,进行绩效管理,彻底解决环保资金滥用、浪费等花钱低效的问题。

  环保投入绩效评价进展和成果

  与西方国家相比,我国政府绩效管理起步较晚,但发展迅速。党的十六届三中、十七届二中全会分别提出,建立预算绩效评价体系、推行政府绩效管理和行政问责制度。新预算法也以法律形式明确要求预算支出绩效评价。近年来,财政部不断深化财政支出绩效评价管理,相继出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《关于推进预算绩效管理的指导意见》等重要政策文件。自2004年起,财政部相继选择了一些重大项目进行绩效评价试点,如国土资源大调查专项、污水处理国债专项等。随后,在各部门、各地开展绩效评价试点工作,取得一定成效。各部门、各地都认真贯彻国家和财政部的要求,积极开展财政支出绩效评价、预算绩效管理,在机构设置、队伍建设、制度建设和宣传发动等方面都进行了有益的尝试和探索。

  在环境保护领域,按照环境保护部部长周生贤提出的严管钱、慎用钱、质为先的要求,绩效评价工作做到了规定动作有成效、自选动作有特色,在做好财政部选定的绩效评价试点、中央环保专项绩效评价的同时,从2012年开始连续3年对所有部门财政支出开展绩效评价,在国内率先对部分全球环境基金(GEF)赠款项目开展绩效评价。2012年,环境保护部获得财政部组织的预算绩效管理考评一等奖。

  首先,财政部门支出试点、中央环保专项绩效评价稳步开展。

  环保财政支出主要来源于财政收支分类科目中设立“211环境保护”的科目支出预算和中央环境保护专项资金。前者是每年环境领域财政支出的重要保障,后者是通过中央专项资金带动地方配套、企业和公众自筹资金。环保财政支出绩效评价工作始于2007年,主要开展了部门预算资金绩效评价、环保专项资金绩效评价两方面的工作,颁布了《国家环保总局部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》。2008年,根据财政部关于项目清理的要求,环境保护部对部门预算中零碎、散乱和交叉重复的项目进行整合。2009年~2011年,环境保护部组织开展了部门预算项目绩效评价试点工作,通过选取第三方机构,每年选取两个项目开展绩效评价。

  中央设立环境保护专项资金是中央政府对环境保护投入的主要渠道,对引导地方财政、企业、社会的环境保护投入起到了积极作用。已批准的十几个环保专项,主要根据不同领域、区域和环境要素而设定。目前,环境保护部和财政部已陆续对重金属污染防治专项、中央农村环保专项等开展资金核查和绩效评价。通过绩效评价,掌握专项资金的使用、制度建设及执行情况、取得的成效,从项目投入、项目过程管理、项目产出、项目效果效益及绩效评价资料报送情况等方面,找出项目实施存在的问题,并提出相应的对策建议,为相关部门进一步完善专项资金项目决策与管理制度、改进项目管理工作,更好地发挥财政资金在促进专项资金项目发展中的引导作用提供决策参考。

  其次,覆盖全范围的部门支出项目绩效评价有序推进,国际赠款项目绩效评价成果显著。

  2012年,环境保护部委托环境保护部对外合作中心环境金融咨询服务中心,连续3年(2012年~2014年)对所有83个部门预算项目全面开展绩效评价。涉及环境保护部14个司局和29个派出单位及直属单位,项目资金总额约11.69亿元,涉及大气、水、重金属、化学品、污染防治、生态保护、国际合作与履约等领域。这也是目前各部门中,首次采用统一评价指标体系、统一评价尺度,并对考评结果进行横向比较,实现了评价范围全覆盖、评价文件标准化、评价方法科学公正、评价结果及时应用、评价队伍专业化。2013年,为建立评价结果与预算安排相衔接的预算管理体制服务,顺应环保事业发展需求,环境保护部成立了预算绩效管理工作领导小组,负责审议环境保护部预算绩效管理重大问题,包括绩效评价结果发布和运用、重大项目、委托业务费项目立项绩效评估审查等。

  利用国际合作平台,率先开展国际赠款项目绩效,这是环保领域绩效评价工作的一大特点。国际赠款项目是我国政府作为受赠方,接受国际金融组织机构和外国政府不以与贷款使用搭配为前提的赠款资金所开展的项目。在过去的几十年里,国际金融组织贷赠款项目为促进环境保护事业发展提供了宝贵的资金、技术和先进的理念,起到了非常重要的作用。

  为总结我国与国际金融组织开展合作的经验,提高国际资金的使用效率和效果,财政部正稳步开展国际金融组织贷赠款项目的绩效评价工作。受财政部委托,2012年,环境保护部对外合作中心对生物多样性、气候变化两大领域具有代表性的8个GEF赠款中国项目开展绩效评价试点工作,项目赠款累计5492万美元,加上1:8.8配套资金,资金总额达35.78亿元。评价工作总结了GEF赠款项目的实施效果,尝试建立国际金融组织赠款项目绩效评价工作的方法和指标体系,发现项目设计和执行中存在的问题,对未来赠款项目提供借鉴和指导。此项工作也开启了环保领域国际赠款项目绩效评价的先河。

  根据2013年财政部出台的《国际金融组织贷款赠款项目绩效评价管理办法》,参照《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》,目前,环境保护部对外合作中心已陆续对6个全球环境基金、多边基金等国际赠款项目开展绩效评价,从相关性、效率、效果和可持续性4个方面进行评价,旨在提高国际赠款资金的使用效益,完善绩效评价管理制度体系。

  对环保投入绩效评价的建议

  针对当前我国环保投入绩效评价的工作实际,为更好地将环保投入资金分配好、使用好、管理好,笔者提出如下建议:

  第一,建立健全绩效评价管理机制。借鉴西方各国在绩效管理方面的思路和方法,将绩效理念融入项目管理全过程,使之与项目预算编制、执行、监督等成为有机整体,建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程预算绩效管理机制。

  第二,完善预算绩效管理制度体系。加强规章制度建设,明确业务规程。通过制度明确绩效评价工作在整个资金使用及监督过程中的作用,明确评价工作必须采用的规则、程序、评价内容和方法、评价的组织方式,明确各部门在绩效评价中的责任和分工,保障评价在法律框架的约束下进行。

  第三,深入完善评价指标体系。为增强评价工作的可操作性、针对性和可比性,在财政部公布的项目支出绩效评价共性指标体系框架基础上,针对环境和能源领域的管理需求和项目特点,设计制定个性化的评价指标。

  第四,建立智库系统。建立绩效评价专家库,按照相关审查程序,建立涵盖不同领域、不同行业、不同专业的绩效评价专家库,根据其工作经验、能力、职业道德等,实现科学分类、动态管理。建立符合绩效评价需要的社会中介机构库,加强管理和规范。建立监督指导库,邀请人大、纪检监察、审计以及专家、群众参与绩效评价的监督指导人员库。

  作者单位:环境保护部对外合作中心

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