生态红线要划得清守得住

2014年11月26日 10:17:23
来源: 中国环境报     作者: 邹长新
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  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出,要加快生态文明制度建设,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度。这一系列制度设计的前提和基础在于界定生态资源的类型与空间分布,继而建立国土空间开发保护制度。

  划定生态保护红线就是要严守生态资源保护与利用底线,将各类重要生态区域落到实地。因此,新修订的《环境保护法》明确提出“划定生态保护红线”, 规定“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护”。这对于推进生态文明制度建设,用制度保护生态环境与生态资源提供了重要的法律保障。

  对于生态资源保护而言,生态红线写入新法具有重要的时代背景与现实意义。我国生态资源丰富,森林、湿地、草地、灌丛面积约占国土面积的61.2%,为保障国家生态安全和经济社会可持续发展起到了关键作用。自20世纪50年代以来,由于资源与能源的过度利用和无序开发,我国生态环境面临着严峻挑战。改革开放以来,随着人口增加,经济快速发展,城镇化、工业化扩张,促进了经济繁荣与社会进步,同时也付出了巨大的资源、环境和生态代价,使物种栖息地受到侵占和威胁,生物资源过度利用和无序开发对生物多样性的破坏和影响加剧。

  据统计,我国野生高等植物濒危比例达15%~20%,有233种脊椎动物濒临灭绝,约44%的野生动物数量呈下降趋势。部分珍贵和特有的农作物、林木、花卉、畜、禽、鱼等种质资源严重流失,一些地方传统和稀有品种资源丧失。在生态资源遭受破坏的同时,生态系统退化趋势仍未扭转,水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等生态系统调节功能下降。尽管我国不断加大生态保护与建设力度,但重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区、生物多样性保护优先区等关键生态区域未能得到有效保护,导致生态系统服务功能仍在恶化,自然灾害多发,威胁国家和区域生态安全。

  总体而言,我国生态资源缺乏整体性保护,且严格性不足,尚未形成确保生态安全和经济社会协调发展的空间格局。在此背景下,国家提出划定生态保护红线的战略决策并以法律形式固化,旨在加强生态资源保护,遏制生态系统退化趋势,力促人口资源环境相均衡、经济社会和生态效益相统一。

  划定生态红线是基础,严守生态红线是关键。要实现严格的生态保护,生态红线必须要落地。自2011年国务院提出划定生态红线任务以来,各级政府对于划定生态红线都非常重视,开展了大量探索性工作。江苏、天津、武汉、大连等省市先行先试,划定了本辖区生态保护红线并颁布实施了保护规划。环境保护部开展的内蒙古等生态红线划定试点省份也正在实施红线落地工作。与此同时,与生态保护相关的行业部门也在研究制定生态红线划定方案,不断推进红线落地。

  生态保护红线一经划定,意味着严格禁止大规模、高强度的工业化和城镇化开发,意味着实施严格的生态保护制度。因此,在生态红线落地过程中,需要解决开发与保护的矛盾,在经济建设与生态保护之间找到平衡点,在开发用地与生态用地之间做出取舍,划出边界,一些已经被侵占的重要生态用地甚至要实施退出机制。

  生态红线是一条空间界线,国家划定生态红线的根本目的在于优化国土空间开发布局,推进主体功能区战略实施。生态红线一旦落地,将使国土空间开发与保护格局更为清晰。红线区域实施严格保护,红线区域之外实行优化发展。例如,江苏省出台《生态红线区域保护规划》以后,充分发挥生态红线的调控作用,把生态红线作为制定发展规划、调整产业布局、审批建设项目的硬指标,必将对推动全省科学发展、可持续发展发挥重要作用。因此,生态红线的落地能够有效缓解当前地域空间上保护与开发的矛盾,在空间上构建科学合理的生态安全格局。但是,我们也应看到,生态保护与开发建设是在不断发展变化的,生态红线划定具有阶段性、地域性和动态性,生态红线的划分与落地也应随着经济社会进步与生态保护的不断加强而逐步优化完善。

  生态保护红线的划定是一项综合性很强的系统工程,涉及生态保护、污染控制、土地管理、资源开发等多个领域,事关地方政府的经济社会发展,需要统筹考虑,有序实施。在红线落地过程中,重点要关注以下方面:

  组织实施要顺。为保障生态保护红线切实落地,组织实施上要采取自上而下和自下而上相结合的方式进行。国家层面提出生态保护红线划分的建议方案,明确生态保护重点地区的空间分布与保护目标,由省、市、县各级政府逐级落实。生态红线划定要成立政府领导、多部门共同参与的组织机构和专业技术队伍,协调好各方利益与矛盾,保障生态红线落地工作的顺利实施。

  划定边界要清。为确保生态红线得到严守,对于每一个独立的生态红线区域,必须要有明确的地理位置、面积、边界坐标及保护目标。生态红线不仅仅要落到图上,还要落到田间地块上,设立界碑界桩,让公众知晓,让全社会共同遵守。

  管控措施要严。生态红线不是画地为牢,不是无人区,但生态红线必须对环境污染与生态破坏说不,对影响生态红线区域保护目标与生态系统服务功能的人类活动说不。为此,生态红线落地过程中,要尽快出台严格的配套管控措施,针对不同区域、不同类型生态红线制定差异性管理制度。

  宣传力度要大。各级政府应充分认识到生态红线保护的必要性和紧迫性,把生态红线落地作为保障国家和区域生态安全及经济社会可持续发展的重要举措。切实加大生态红线的宣传力度,提高社会各界和公众对于生态保护红线的认知程度,促进共同参与生态红线落地的积极性和主动性。

  作者单位: 环境保护部南京环境科学研究所

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