建立健全环境风险评估预警体系

2014年11月27日 16:52:47
来源: 中国环境报     作者: 白英臣 吴丰昌
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  目前,我国环境现状不容乐观,局部地区水污染、大气污染和土壤污染问题日益严重,生态系统脆弱,已威胁到人民群众正常的生产、生活。为了保护生态环境,改善目前环境管理中的被动局面,完成国家“十二五”提出的从总量控制向环境风险防范转变的目标,当前,急需建立健全环境风险评估预警体系,实现环境风险管理战略转变。

  建立健全相关法律法规体系

  环境风险评估预警作为环境风险管理的基础,虽然已在我国某些法律法规文件中有所提及,但相关条文过于简单,缺乏细节约束,操作性不强。此外,这些条文分布在多部法律法规中,内容过于分散。因此,总体来看,我国环境风险评估预警法律法规体系尚未建立。

  目前,在国家层面,涉及环境风险评估预警的法律法规主要包括:一部法律,即《环境影响评价法》,其从法律上对环境风险评估预警提出了要求;两部国务院规范性文件,即《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《国务院关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知》,其对环境风险管理和环境风险评估预警工作进行了进一步规范和细化;5个部级文件,即《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》、《环境风险评估预警技术指南——氯碱企业环境风险等级划分方法》等,分别针对环境污染损害鉴定、行业企业风险等级划分和化学品风险管理等进行规范,其中多个条款涉及环境风险评估预警。

  随着环境保护工作的深入,环境风险评估预警技术体系建设取得较大进步,部分成果已经应用于环境管理,推动了我国环境管理向环境风险防范的转变。但总体来看,尚未有任何法律、规章和文件对环境风险评估预警主体、监督管理部门和环境风险评估预警的范围进行明确和规范。

  除此之外,目前只针对氯碱、硫酸和粗铅冶炼等行业有规范的环境风险等级划分标准。对其他行业,甚至部分重点污染行业尚未建立相应的规范。因此,建议相关部门首先要建立健全环境风险管理法律法规体系,明确环境风险评估预警的执行主体、评估范围、技术规范和监督管理,为环境风险评估预警工作的顺利实施提供坚实的制度保障。

  强化环境风险管理部门职能

  环境风险管理职能部门是环境管理的执行者,其管理力度和效率直接影响环境质量的好坏。环境保护部及其下设的业务司局和处室,多有涉及环境风险评估预警相关业务。

  例如,我国环境管理的最高机构环境保护部,负有指导协调地方政府重特大突发环境事件的应急、预警工作的职能,并负有组织对环境质量状况进行调查评估、预测预警的职能。因此,环境风险评估预警是环境保护部工作的重要内容。又如,环境保护部下设的污染防治司,负责环境污染防治的监督管理和环境形势的分析研究。其中,对全国环境形势综合分析就是环境风险评估预警的过程。污染防治司下属的饮用水处,需要对水环境潜在风险进行有效评估。再如,环境应急与事故调查中心主要负责风险事故的后处理工作,负责重特大突发环境事件应急、信息通报及应急预警,这些工作必须以环境风险评估预警为基础。

  目前,环境风险评估预警工作被分散在不同管理部门及其事业单位,充分显示了环境风险评估预警应用的广泛性和不可或缺性,是许多环境保护相关部门的重要工作内容。但是,这也在一定程度上造成了环境风险评估预警管理职能过于分散。不同部门所关心的中心工作不同,就可能导致对同一环境对象反复进行评估,造成人力和物力浪费,也给管理部门的执法带来困难。

  对此,建议环境保护部相关单位适当规范和合并环境风险评估预警相关职能。同时,成立相应的司局进行统一管理,或将环境风险评估预警相关工作落实到具体的业务司局,成果共享。切实加强环境风险管理职能部门的监管职能,进一步提高环境管理的工作效率。

  推进风险评估预警科技创新

  环境风险评估预警技术体系的建立是一个系统工程,需要多方面协调攻关,全方位进行科技创新。

  首先,完善基于污染源甄别的环境风险评估预警技术。

  环境风险包括累积性环境风险和突发性环境风险。累积性环境风险是众多有毒有害污染物经过长期积累而导致的累积效应和累积风险。累积性环境风险评估预警技术主要包括历史源和目前排放源的甄别技术,以及确定二者的贡献比例,此类环境风险评估预警技术难度大。通过对某一流域、区域的累积性环境风险评估预警,确定某一区域适合发展的工业行业和限制、禁止发展的工业行业,为区域限批制度提供科技支撑。通过区域限批和提高准入条件,可以从源头上控制新增污染。

  目前,在突发性污染事件污染源甄别中,我国基本做到了快速溯源和及时响应。一旦发生突发性事故,可以迅速确定企业排放的主要污染物,查明其排放方式,对污染物实施动态监测,估算主要污染物的排放量。但是,针对突发性事件的后续环境风险评估明显不足,很少对环境损害状况进行评估,也很少对环境修复成本进行核算。因此,除了进一步发展事故源头快速甄别、污染物动向动态监测外,还应发展环境损害程度鉴定技术,定量化环境污染的修复成本,为严格执行“谁污染谁付费、谁破坏谁补偿”的原则提供技术支撑。

  第二,完善基于生态系统和人体健康的环境风险评估预警技术体系。

  目前,环境污染状况日趋复杂,多种污染物并存。但是,我国现行环境管理中以控制传统污染物COD、氨氮等常规理化指标为目的,而这些目标不能全面真实地反映环境状况,给环境风险管理带来不便。

  基于生态系统和人体健康的环境风险评估预警技术从保护生态系统和人体健康的目的出发,以环境科学、生态学、毒理学、医学等学科为基础,结合污染源甄别技术,全面综合考虑了多个污染物联合作用及生物可利用性等因素,对环境风险进行评估预警,为环境管理和生态保护提供保障,是进行风险防范的技术基石。

  第三,建立和完善行业企业风险评估预警技术体系。

  目前,我国只针对氯碱、硫酸和粗铅冶炼企业,出台了环境风险等级划分的实施方法。但是,大量行业企业并无此类风险等级划分办法,从而影响了对重点行业的监管,增大了环境风险和监管成本。环境污染责任险是以企业发生环境污染事故,对第三者造成的损害依法承担赔偿责任为目标的保险,是环境管理部门的利器。

  行业企业环境风险评估预警技术是行业企业风险等级划分的基础,而行业企业风险等级划分是环境责任险的收费依据。改变目前环境责任险收费的不合理性和随意性,提高企业投保的积极性,首先要建立和完善行业企业环境风险评估预警技术体系。此外,保险公司可以利用环境污染责任险的费率杠杆机制,促使企业加强环境风险管理,实现良性循环。

  第四,建立环境风险评估预警的资源共享平台。

  经过不断努力,各级环保部门及相关科研单位积累了大量基础数据。过去,由于数据传输技术和数据共享机制不完善,导致各类环境数据管理分散,资源共享不足,形成数据壁垒,给环境预警及政府决策带来很大困难。随着互联网信息技术的完善和环境管理水平的提高,建立环境风险评估预警的资源共享平台成为可能。通过共享平台,实现环境数据实时传输、环境评估预警技术共享,提高风险预警的准确性,为环境管理提供实时有效的决策支持。

  第五,建立化学品环境风险评估预警技术体系。

  随着化学品生产和使用量的持续增加,化学品生产、加工、储存等多个环节的环境风险日益加大。化学品生产事故、交通运输事故、违法排污等原因引发的突发环境事件频繁发生,持久性有机污染物、内分泌干扰物等引起的环境损害与人体健康问题日益显现,化学品环境风险防控形势日趋严峻。现有的化学品环境风险评估预警体系尚不完善,大量化学品的危害特性还未明确。化学品环境危害测试、环境风险评估与科研技术支持能力不足,相关基础科学研究薄弱。结合《化学品环境风险防控“十二五”规划》的要求,明确化学品本身及生产中间体的毒性,建立快速准确的风险评估预警技术,是目前环境风险评估预警工作的技术挑战。

  第六,推进重点区域、流域环境风险评估预警的试点工作,逐步推广环境风险防范理念。

  根据《环境影响评价法》,在项目环评过程中,要求进行环境风险评价。但目前在宏观区域及流域尺度上很少开展相关的环境风险评估工作。以水环境为例,流域尺度上的水环境风险分级分区研究取得一系列成果,但流域水环境风险评估预警开展较少,尚无流域尺度的风险控制、规避措施及风险管理办法。因此,要在重点区域、流域进行环境风险评估预警的试点,进一步发展环境风险评估预警技术体系,形成一套适合我国国情的高效、准确的环境风险评估预警技术方法体系,再将其作为成熟经验和技术进行推广。既能完善环境风险防范理念,又能实现环境管理历史性转变,提高我国环境风险管理水平。

  作者单位:中国环境科学研究院环境基准与风险评估国家重点实验室

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