推动第三方治理有几重深意?

  2015年是国家“十二五”规划的收官之年,也是党的十八届三中全会首提生态文明制度建设改革目标的第三个年头。无论是从完成“十二五”规划节能减排的目标任务来看,还是从加快和深化全面改革的进程来说,今年都是非常关键的年份。尤其是如何在市场经济的基础上推进全社会的生态环境保护,如何利用市场经济的规律和规则提高各部门对环境资源的配置效率等,这些显然都将成为2015年生态文明建设的重中之重。

  就在1月14日,国务院办公厅正式印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》(以下简称《意见》)。虽然《意见》仅仅针对的是“环境污染第三方治理”这一主题,但是实际上这个由国务院办公厅发布的《意见》却承载着非常重要的使命。那就是,在前期落实和推进各项环境法律法规和政策的基础上,我们开始尝试从最为关键的环节出发,开展将社会主义市场经济制度与生态文明建设相结合的有益探索。可以说,这既是一种尝试和探索,更是一场攻坚战。

  笔者认为,对于上述《意见》,要着重理解其中的4个关键问题。

  第一,环境治理中政府与市场的关系。在环境污染的源头上,目前比较一致的看法是,市场失灵造成了过度生产,进而引发了过量的污染排放。因此,如果要从源头减少污染排放,那么显然需要政府的介入,譬如采用征收环境税、开展排污权交易等方式。在很大程度上,这样的逻辑也曾被用来理解环境污染治理,也就是污染物被排放出来后,需要政府强力干预才能加以净化处理,生产出社会所需的环境公共产品。在此,如果将环境污染治理过程仅仅理解为生产标准的公共产品,那么政府显然无法置身事外,理应直接参与其中。但事实上,在目前大多数的环境污染案例中,我们都可以在环境质量与环境污染之间找到直接的因果关系或证据。

  这意味着,即便环境治理的结果是公共产品,我们也可以找到相对应的治理主体,那就是排污者自身,要求他来付费。这个特性将环境治理与其他一般性的公共产品区别开来,进而为市场的介入创造了可能。

  也就是说,实施“谁污染,谁治理”原则的基石本来就是市场,而不是政府干预。政府在此所需要做的,就是通过法律来确定这条原则,而不是直接介入到环境治理的具体过程中。

  第二,环境治理中需求与供给的关系。如上所述,市场是环境污染治理的基石。那么接下来的问题是,谁是污染治理市场的需求者,谁又是这个市场的供给方?在以往环境污染治理的过程中,由于角色不明朗,一方面,政府往往以污染治理市场的主要需求方出现,也就是通过政府采购的方式来发出需求信号。另一方面,排放污染物的企业在上缴排污费之后,往往自认为无需再对环境改善担负责任,即便是在非法排污之后,也因为违法成本低而宁可缴纳罚款,却不主动治理。这样的结果是,相对于环境质量改善而言,需求意愿不足,从而无法推动创造出真正的供给。

  对此,其实完全可以改变思维,基于上述“谁污染,谁治理”的原则,政府应该转变自身角色,减少直接购买,转而尽最大可能地将污染方推向市场,使其成为治理市场上的需求主体。这一点也正是本次《意见》的主要理念之一。当然,要实现这一点,就必须在源头上堵住排污与处罚之间的模糊空间。同时,要给排污企业一定空间,让其自行选择治理污染的方式,或者自行治理,或者购买市场上的环境服务。只有理顺需求与供给之间的关系,才能真正推动和发展污染治理市场。

  第三,环境治理中产业与资本的关系。在有了充足的需求后,就给市场的供给创造了可能性,也就是为环境服务产业的大发展奠定了基础。不过,事情显然并没有这么简单。

  根据之前合同能源服务市场发展的情况,即便是企业有了这样或那样的节能减排需求,结果却发现市场上甚少有符合资质或能力要求的服务类企业。这是为什么?这并不是由技术、人才等方面的瓶颈造成的,而是由于资本的缘故。一方面,在节能减排上有需求的企业,没有额外的资金投入到设备、设施的大规模改造中;另一方面,提供节能减排服务的企业大都规模较小,也无法筹措到足够的资金,进而一度造成了有价无市的局面。

  对此,笔者认为,要为环境服务类企业营造充分的市场空间,就必须对其给予一定的培育,发挥出资本市场的放大效应。对于这一点,《意见》未雨绸缪,充分考虑到了资本市场在推动环境污染第三方治理中的作用,提出了价格、财税、金融和引入社会资本等几个层面来引导和支持环境服务类企业发展的建议。

  第四,旨在推动环境污染第三方治理的环境服务业与经济发展的紧密联系。放在经济新常态的背景下,这一问题的核心之处在于,一是如何将生态环境保护的需要与国民经济的结构转型相结合;二是如何将生态环境保护的治理过程与国民经济发展模式和形态转变相结合。

  上述两点归纳起来,也就是说,在经济增速下滑、结构出现调整之际,我们既要加大保护生态环境的力度,同时更要从发展的视角出发,将生态环境保护的治理过程转化为国民经济增长的动力和潜力。由此,推动环境服务业健康、有序、科学发展,无异于同时作用于环保和经济两个层面。这,也许正是《意见》出台的最根本之处。

  作者系复旦大学环境经济研究中心副主任

标 签:
  • 意见,合同能源,治理污染,治理主体,环境污染治理
( 网站编辑:王润斌 )
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