野生动物仅仅是“资源”吗?

  森林在隆隆的电锯声中倒下,湿地在片片农田中消失,大自然中的野生动物越来越无处栖身。据统计数据预测,由于环境破坏、滥捕滥杀、非法走私、消费等原因,1990年~2020年,每年都会有或将有50种~100种野生动植物灭绝。人们越来越关注环境保护、动物保护的话题,面对扑面而来的动物问题,更多的人选择拿起法律武器,参与到野生动物保护的工作中来。然而很多时候这个武器并不是那么好用,因为26年前制定的法律,到今天已经是该修订的时候了。

  “20多年前的法律有不适应新理念、新形势的方面,还有些条文之间存在矛盾,可操作性不强,有的部分以‘罚’代‘法’的倾向比较严重。”中国现行《野生动物保护法》于1988年通过,1989年3月起施行,其间根据《刑法》的修改和国务院简政放权有过两次适应性修改。2013年9月,《野生动物保护法》被列入全国人大常委会立法规划的一类项目。

  正值《野生动物保护法》修改之际,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所和北京爱它动物保护公益基金于1月31日在北京共同组织召开中国野生动物保护法制建设国际研讨会,会议由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文主持。

  常纪文提出了立法目的、保护范围、动物福利、法律责任等《野生动物保护法》修改应考虑的主要问题,与会专家主要围绕这些问题进行了深入探讨,发表了许多切实、中肯的意见。

  野生动物保护立法的目的是“利用”还是“保护”?

  我国目前现有的涉及野生动物保护的法律,并非如大多数人所想,只有《野生动物保护法》这一部法。野生动物保护是环境保护的一部分,《野生动物保护法》隶属于环境法律体系,它的上位法是《环保法》,而《宪法》又是《环保法》的上位法。“新《环保法》中至少有9条与野生动物保护密切相关的条款,比如第二十九条、第三十条等。”北京市君泰律师事务所合伙人孙海阳说。

  新《环保法》改动幅度较大,因此,《野生动物保护法》作为《环保法》的下位法,在修法时应与新《环保法》保持一致。“原《环保法》的目的是为了促进发展,而新《环保法》是为了生态文明和促进可持续发展。”孙海阳说。

  世界动物保护协会科学顾问孙全辉认为,现行《野生动物保护法》的立法目的是把利用作为目的,把保护作为手段,其实质是一部“野生动物利用法”,未能有效发挥野生动物保护的功能,只有把立法的重点放在“保护”上,才能让这部法名副其实。

  “现行《野生动物保护法》已出台26年,我国公众的动物保护意识和经济总量也发生了质的飞跃——国家不再依赖野生动物作为资源换取外汇,普通百姓也不再需要将野生动物作为食物供给不足的补充。新修订的《野生动物保护法》应围绕野生动物栖息地和动物福利,为所有野生动物提供有效保护。”孙全辉说。

  驯养繁殖种群与野外种群的法律地位是否相同?

  许多人认为,野生动物经过人类圈养后就不再是野生动物。对于野生动物的驯养繁殖种群与其野外种群在法律上是否享有同样的保护地位,与会专家的意见各有不同。

  孙全辉解释说,现存的野生动物有可能被驯服,但未必能被驯化。家养动物与圈养的野生动物的重要区别就在于前者的遗传结构发生了显著变化,导致其在生理、行为以及生活习性方面表现出更适应人工养殖环境的特征。孙全辉认为,新法应将自由生活在野外的野生动物和圈养的野生动物都纳入保护范围。

  《刑法》中提到的珍贵、濒危野生动物,是否包括驯养繁殖的动物呢?针对这一问题,最高人民法院的司法解释给出的答复是:“刑法第三百四十一条第一款规定的‘珍贵、濒危野生动物’,包括列入国家重点保护野生动物名录的国家一、二级保护野生动物、列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物以及驯养繁殖的上述物种。”据此,北京市西城区律师协会公益法律服务委员会副主任安翔认为,驯养繁殖的野生动物与其野外种群在法律上享有相同的保护地位。

  但中南林业科技大学政法学院教授周训芳认为,在人与野生动物的关系问题上,主要体现为人们善待一切生命,最低限度上要求做到生态系统的平衡,保持大自然的自然生产力不被人类降低或破坏。保护野生动物不是保护野生动物的权利,而是保护人类的生态性利益和财产性利益。因此,周训芳认为,对野生动物的人工繁育与商业化利用,理所当然。野生动物和经过人工繁育的野生动物的子代动物应当区别对待,分类管理。

  野生动物栖息地内人与动物真的无法共存吗?

  截至今年1月底,我国国家级自然保护区数量达到428个,占全国自然保护区总数的15.9%;面积达9466万公顷,分别占全国自然保护区面积和陆域国土面积的64.7%和9.7%。自然保护区面积如此广阔,野生动物栖息地正逐渐消亡这一说法看起来似乎有些荒谬。

  中国人民大学法学院教授周珂告诉我们,我国野生动物保护跟国外野生动物保护的一个重要区别是,我国强调名录制,非常忽视甚至是人为淡化栖息地的保护。造成这一现象的原因与我国长久以来的农耕文明有关,例如土地制度,事实上就是与野生动物争夺栖息地,鼓励人们开拓湿地开拓四荒,而不考虑这些资源与栖息地有什么关联。尽管我们现在已经比农耕文明时进步了许多,但这样的思想仍存留在我们的文化脉络里,难以彻底消除。此外,驯养繁殖动物,是我国现行《野生动物保护法》3个基本宗旨中的一个,驯养繁殖恰恰是与栖息地完全割裂的,如果强调驯养繁殖,必然会否认或淡化栖息地制。

  而我国频建自然保护区是否就是在保护野生动物栖息地呢?湖南师范大学教授李爱年认为,我国自然保护区频建现象的发生,既部分出于生态保护的因素,也夹杂了更多的地方政府的“私利”——通过建立自然保护区争取更多保护经费和政策优惠,并获得政治声誉。但这样一来,更多的区域被限制利用直至“闲置”,更多的普通民众被迫改变生产、生活方式,甚至背井离乡,客观上形成了环境权对抗、限制公民生存、发展权的困局。

  “我国野生动物栖息地的行政规划确实有助于形成保护野生动物的整体屏障,但其制度理念应逐渐转变。法律应做的是引导人类与自然界和谐共处,而不是坚持荒野观念将居民驱逐出去;不应不加区分地为了生态保护而移民,而是在保护自然与保障人的生存发展权益之间做出适当权衡。”李爱年说。

  周珂也秉持相似观点,他说:“我们在栖息地保护的立法方法论上要有一个彻底的转变。有必要借鉴英国的做法,将野生动植物保护和乡村的环境保护整合为一,这并不排斥栖息地制度,但也适当地考虑到人与动物共同生存。”

  野生动物保护工作究竟该由谁来承担?

  我国公众的保护意识不断提升,食用野生动物已被社会公认为陋习,购买象牙、鱼翅等野生动物制品也被认为是残忍、奢侈、不文明的行为。

  野生动物保护不是某个部门的事情,其成败关系到我们每一个人。新《环保法》已将全民环保纳入法律范畴,“一切单位和个人都有保护环境的义务”,“公民应当增强环境保护意识,采取低碳、节俭的生活方式,自觉履行环境保护义务”,专家建议《野生动物保护法》在修法时也应注意构建全民保护的大环境,注意宣传引导公众的野生动物保护意识。

  与会专家认为,修法时应从制度上鼓励社会组织和个人参与和监督野生动物保护事业,并大力拓宽公民和社会组织参与的渠道。例如与新《环保法》相衔接,增设“信息公开和公众参与”专章,引入公众监督和公益诉讼机制;重大事项的社会听证;第三方独立评估;允许个人和企业设立野生动物保护基金;政府购买野生动物保护服务等。

  中国地质大学(北京)副教授孟磊建议,国家建立野生动物资源电子信息档案,实现野生动物资源信息共享;野生动物保护执法部门及时公布野生动物保护的相关信息,充分保证公众的知情权;鼓励野生动物保护民间组织的发展,形成政府主导、多方参与、共同保护的良好局面。

  “各种各样的基金、动物保护组织等社会团体的广泛参与也是不可或缺的,虽然不是一般的管理途径,但作为公共治理方面不可缺少的一环,他们有可能会成为一个被行政授权的主体,也可能作为受委托组织出现,无论哪种方式,他们不应当缺席。修法时,关于主体设定的部分应该有他们的一席之地,或者至少是留有余地。”北京大学法学院教授湛中乐说。

  野生动物受到伤害责任如何追究?

  《野生动物保护法》的法律责任体系涉及方方面面,既有对政府和行政主管部门的职责要求,又有对侵犯者的责任追究。

  北京大学法学院副教授王社坤建议增加持有和经营食用受保护的野生动物及其制品、伤害虐待野生动物、违法释放和经营外来野生物种的违法行为类型;增加行政拘留、按日计罚、代履行等制裁方式。并建议增加有关野生动物保护民事责任的规定,如明确国家责任,通过补偿基金或责任保险的方式完善野生动物致害的民事责任。

  我国法律法规中关于法律责任的规定,很多都是惩罚性的规定,如罚款、责令改正等,但常纪文提出效仿日本和我国台湾地区的规定,在法律责任中规定强制接受环境教育。“让违法者强制性地像学交规一样学习48小时的环境法律,也是有必要的。”

  云南某动物园做表演的老年大象,一身伤痕累累,对游客起到非常负面的教化作用。诸如此类的驯养繁殖野生动物在中国受到虐待的现象非常普遍。西北政法大学动物保护法研究中心主任孙江认为,《野生动物保护法》里应当针对虐待行为作出具体的法律惩处规定。

  中国社会科学院法学研究所研究员于敏强调,要严格执法人员在执法过程中对野生动物的保护责任。他建议,享有野生动物保护执法职权的机关,在对违法者进行处罚时必须保护好相关的涉案野生动物,因行政处罚行为导致野生动物死亡的,具体行政行为的实施机关应负担相应的行政责任和民事损害赔偿责任,情节严重构成犯罪的,还应当追究其刑事责任。

  “《野生动物保护法》颁布实施的20多年内,我国又制定出台了一系列法律法规,《刑法》也有了较大的变动和增补,因此,有必要对《野生动物保护法》的法律责任一章,进行相应的修改。”孙海阳提醒。

  湛中乐最后强调,行政责任固然是重要的,但还不够,一定要注意与民事责任和刑事责任的有效衔接。另外,既要丰富行政相对人的责任体系,又要严格对行政主体负责人的责任规定。

  专家如是说

  环境保护部政策法规司副司长别涛:

  “对于野生动物福利的保护问题,包括野生动物和经过我们驯养动物的基本福利保护,我认为这是一个文明国家必须要推行的最基本的社会规则,我们已经脱离了野蛮的时代,我们已经整体上满足了温饱需求,我们应当变得更高尚一点更文明一点,对于动物的基本福利要有最起码的关爱,这是我国生态文明法治进步的需要。”

  西北政法大学动物保护法研究中心主任孙江:

  “应对已死亡的驯养国家重点保护野生动物的利用作出禁止性规定,否则极有可能鼓励手中掌握野生动物的个人或单位故意制造动物的非正常死亡。建议要求国家重点保护野生动物养殖单位对死去的动物出示死亡原因的兽医报告,并对动物死亡后的处理做出具体规定。”

标 签:
  • 野生动物保护法,资源,自然生产力,法律责任体系,栖息地保护
( 网站编辑:王润斌 )
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