积极推动开展环境与贸易投资议题

  在国际贸易投资协定中,设置环境议题已成为新亮点和新常态。中国是全球贸易投资大国、第二大经济体,也是最大的发展中国家。对集多重角色于一身的中国而言,环境与贸易投资问题尤其重要。当前,急需开拓新思路,积极、主动地推动开展环境与贸易投资议题。

  环境与贸易投资议题为何引起关注?

  环境与贸易投资议题的出现和发展,首先是环境与贸易投资本质的相关性和自然属性,这是基本前提。但是,各谈判方历史、法律、机构、制度等因素的影响也很重要。

  从表面上看,美国、欧盟等之所以积极推动环境与贸易投资议题,首先,是因为其有明确的议会授权或法案要求。考虑到贸易投资对环境的不利影响,民众以及非政府组织强烈呼吁否决或抵制不进行任何环境考虑的贸易投资协定。这样,议会或法案就要求加强贸易伙伴国通过促进可持续发展来保护环境的能力。

  以美国为例,2002年美国国会通过的贸易促进授权法案(TPA)中就贸易谈判目标提出“确保贸易与环境政策相互支持,寻求保护环境和国际合作的方法,优化使用世界资源”,并在原则性谈判目标中设定了具体的环境目标。这成为美国推动环境与贸易投资议题的法理依据。2007年授权到期后,美国将2002年TPA法案中设定的贸易谈判目标更新为2007年《两党贸易协定》中所设立的贸易谈判目标,进一步强化了环境与贸易投资关系。

  其次,以追求可持续发展和保护环境为目的。贸易可以增加经济效率、产出,进而促进增长。然而,经济增长很可能对不可再生资源造成更多消耗以及对环境更大破坏,如空气污染、水质下降等。因此,欧盟、新西兰等将环境与贸易投资议题作为其可持续发展战略的重要内容。

  事实上,还有更深层次的原因:一是可以缓解环境保护的压力,安抚国内民众和政治需要。例如出台关于认识到可持续发展重要性等宣誓性内容,增加公众参与和透明度等条款。二是担心薄弱的环保措施可能导致不公平的竞争优势,刺激经济和扩大出口的需要。例如推动环境产品和服务贸易自由化,设定环境产品降税清单和目标。三是利用贸易相关的制裁等约束性措施推动国际环境保护进程,例如纳入争端解决机制等。四是改善多边环境合作,推动环境合作与交流,如强调全球环境公约履约等。

  即便如此,也有反对在贸易投资协定中设置环境条款的声音。其理由如下:一是担心考虑环境条款会增加额外的实质性投入,如环境产品关税的降低损失。二是认为在贸易投资协定中考虑环境问题并非最佳场合。三是认为环境是迅速达成贸易投资协定的障碍。四是认为许多相关的内部问题还未解决,如没有清晰的定位和目标、缺乏强烈的动机、能力不足、立法和实施体系不完善、贸易与环境部门之间协调不够通畅等。五是担心相关执行机制成为新的出口贸易壁垒。

  但是,不可否认,环境与贸易投资议题正越来越受到关注,而且逐渐被接受,已经成为共识。这是政治、经济、环境等国家利益综合考量以及各方平衡和妥协的结果。

  我国怎样面对环境与贸易投资挑战?

  中国已构建“一带一路”、“高标准自由贸易区网络”、“走出去”等贸易投资战略布局,积极推动和落实亚太自贸区路线图,正在开展中美投资协定、中欧投资协定、中韩自贸区、中日韩自贸区、RCEP等谈判。当前,我国发展绿色经济、开展绿色投资的内在意愿非常急迫和强烈。同时,经过30多年发展,环境技术和产品也在不断成熟,具备了走出去的基础和条件,是扩大贸易和投资的重要着力点。在贸易投资协定中开展环境议题谈判,为我们便利取得环境技术、绿色技术和使产品走出去创造了环境和动力。

  因此,开展环境与贸易投资,不论是对我国开展绿色经济外交,还是发展国内绿色经济以及满足环境保护需求,都具有重要作用和意义。

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判。中国正在主导或全面参与环境与贸易投资议题的所有机制,是WTO《环境产品协定》的发起国之一,在与美国、欧盟的投资协定以及与韩国、瑞士等的自贸区谈判中都设置了单独环境章节。尽管如此,在我国,环境与贸易投资还是新事物,开展起来还存在一定的困难,需要开拓新思路。

  首先,进一步明确积极主动和从环境需求出发、兼顾其他利益的战略思路,从规则的顺应者转变为规则的制定者。环境与贸易投资议题可以作为我国从规则顺应者到规则制定者的先行者。要积极、主动考虑环境与贸易投资议题,主要表现在两个方面:从国际方面讲,不但不回避贸易伙伴提出的环境与贸易投资议题,而且要积极回应并主动提出提案,引领或主导谈判议题及进程。可以在刚启动的中国—斯里兰卡自贸协定及中国—东盟自贸区升级版中先行先试,主动要求增加环境章节,积极推动在亚太自由贸易协定和区域全面经济伙伴关系(RCEP)中环境章节的设立,在《环境产品协定》谈判中积极提出中国谈判方案和清单。

  从国内层面看,要积极考虑环境与贸易投资政策的调整,制定绿色贸易投资政策。设立环境与贸易投资议题红线,不能对环境造成负面影响,确保环境质量改善。为此,需要从环境需求出发,兼顾其他利益。具体来说,开展环境与贸易投资,应坚持环境与贸易相称原则、阶段适应原则、环境利益和整体利益相结合等相关原则。

  其次,明确推动环境与贸易投资议题的国家意志及法律授权。推动环境与贸易投资议题不能一事一议,而是要作为国家意志和战略,同时必须明确法律授权。具体包括:在国内贸易立法或可持续发展战略中明确环境与贸易投资关系,增加环境与贸易投资相关内容;制定《绿色投资管理办法》;专门发布环境与贸易投资政策协调的总体性政策声明,表明中国要对全球可持续发展作出积极贡献,强调避免贸易和投资对环境造成不利影响;愿意与其他国家加强环境合作等。

  第三,强调对贸易投资协定开展环境影响评价。对贸易和投资协定开展环境影响评价,包括事前评价和事后评价,形成制度,制定贸易投资协定环境影响评价导则;深化贸易投资协定环境条款可行性研究,为谈判条款设定提出建议;开展已实施贸易投资协定环境影响评价,为自由贸易协定的评估提出意见等。对《环境产品协定》环境产品清单筛选要做好环境利益的评估。

  第四,重视对环境与贸易投资议题的实施。既要重视环境与贸易投资议题的谈判,也要重视环境与贸易投资议题的实施,两者并重,同时注意与国内政策的结合。中瑞自由贸易协定已经于2014年7月1日正式生效,要重视对环境章节实施的落实,提出落实方案,以环境产业园为依托建立环境示范项目。APEC环境产品清单于2015年实施降税,要从环境需求出发筛选例外清单。在实施过程中,要注意积累经验,为未来的谈判和实施做好借鉴和参考。

  第五,切实保障推动环境与贸易投资议题。加强环境与贸易投资议题的基础性、政策性和战略性研究;加强环境与贸易谈判宣传,建立信息通报机制,吸引企业或公众参与;着力培养环境与贸易投资研究及谈判的专门人才;加强环境与贸易投资机构建设,国务院下设环境与贸易投资委员会或协调机构;建立研究和实施的资金保障机制。

  作者单位:环境保护部环境与经济政策研究中心

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  • 环境与贸易,贸易与环境,环境目标,贸易伙伴,投资机构
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