从产权制度看生态补偿问题

    在补偿的各环节,或者涉及使用权的让渡,或者涉及受益权的分配,或者涉及补偿的认定,或者涉及权责的认知。这些环节的工作顺利进行的前提是产权明晰。唯有将补偿双方的生态产权细分、落实,才能将后续工作的执行和纠错成本降低。

    河北省政府办公厅近日印发了《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》,提出到2020年,实现全省重要区域生态保护补偿全覆盖,补偿水平与经济社会发展状况相适应。

    生态补偿,是基于“受益者付费和破坏者付费”原则制定的一项环境经济政策。但近年来,各地生态补偿进展缓慢。河北省政府此次明确了全覆盖的时间表,希望生态补偿能够真正得以推动落实。但要更好地推动生态补偿全面实施,必须弄清楚生态补偿的阻力来自何方。

    调研发现,人们对生态补偿很多基础的问题尚不了解,更谈不上进一步推进。比如,生态产品定量分析怎样才算准确?各地区域生态保护标准是否应该一刀切?生态补偿各地立法速度落后于生态问题发展怎么办?遇到法律不支持的实际问题能尝试新的管理和补偿模式吗?有人认为,这些问题没有统一明确的答案,实践起来就缺乏底气。但依笔者之见,这一系列问题不应该成为生态补偿制度发展的障碍。生态补偿制度主要寻求的是公共资源的最优配置,意义在于进行公共产权资源的分配和运营。因此,应从新制度经济学中经常谈及的产权制度问题探讨生态补偿问题。

    从产权角度探讨生态补偿制度,需要厘清以下3个方面的问题。

    首先,生态补偿的关键是产权明晰。所谓生态补偿,就是在综合考虑生态保护成本、发展机会成本、生态产品和生态服务价值的基础上,采取财政转移支付或市场交易等方式,对生态保护者给予合理补偿。其启动的起点恰恰是要明晰产权。在补偿的各环节,或者涉及使用权的让渡,或者涉及受益权的分配,或者涉及补偿的认定,或者涉及权责的认知。这些环节的工作顺利进行的前提是产权明晰。唯有将补偿双方的生态产权细分、落实,才能将后续工作的执行和纠错成本降低。

    需要特别注意的是,由于我国欠发达地区与重要生态功能区、生态敏感区与生态脆弱区在地理空间上高度吻合,使得生态补偿肩负解决“生态产品、生态服务严重短缺”和“扶贫攻坚”这两大难题。而要达到一石二鸟的效果,对于生态服务功能价值如何评估、生态环境保护公共财政制度如何制定等基本问题,还是需要慎重考虑。而这一切的核心还是在于明晰并细分产权,实实在在地平衡各利益主体。

    第二,生态补偿的定价权应放手于市场。在生态补偿过程中,涉及生态资源的量化定价问题。这一问题的实质就是资源的价格化,这是生态补偿能否操作的关键步骤,也是很多地方认为难以深入推进生态补偿制度的主要原因。关于生态服务价值或生态产品定价的争议较多,社会各界对此也有不同看法。从一些发达国家的经验来看,转移支付的主要方式是通过地区间的利益调和、政府与民间的谈判达成契约,最终利用市场的力量实现价格定价。这个过程避免了“计划性”,恰恰能避免扭曲资源的真实价值。

    我国推进生态补偿制度,也可以借鉴国外经验,将市场定价的机制应用于中央、省、市、县、乡镇甚至到行政村层级的财政转移支付体系,应用于各类生态保护公益基金运行。由于生态补偿的受助地区往往是生态脆弱区或敏感区,因此需要加强引导和管理,避免个别受偿地区借生态补偿行生财之道。

    第三,要厘清产权与市场化之间的关系。生态补偿的市场化过程本质就是进行交易的过程。在产权明晰的基础上,由补偿过程产生的交易行为,便涉及“如何有效降低交易成本”这一经典的制度经济学问题,这是生态补偿无法回避的难题。在此基础上,如何细化产权又是保证补偿公平的基础。比如,耕地产权是农民生存的依靠,承包权、使用权、转让权、抵押权等由产权衍生的权利,必须得到强有力的保障,否则可能会出现拉生态补偿大旗侵占农民合法权益的现象。

    如何通过顶层设计将明晰后的产权进行交易,提高产权交易的效率,考验着各级地方政府的智慧。设置流程环节过多,可能导致交易成本太高。比如,一块耕地涉及招拍挂流程,成本自然变高。流程过于笼统,又失去了产权交易的意义。一旦这些问题能够圆满解决,其经验便能推广至排污权交易、碳交易市场、水权交易等方面的环境资源产权交易。

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( 网站编辑:钱坤 )
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