垂直管理:我国环境治理的一项重大制度创新

  中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》),并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

  目前已有河北、上海、江苏等12个省市提出了垂直管理制度改革试点申请,此项工作力争2017年6月底前完成,到“十三五”末全国省以下环保部门将按照新制度运行。

  垂直管理制度改革是从变革环境治理基础制度入手,解决制约环境保护的体制机制障碍,标本兼治加大综合治理力度,推动环境质量改善。

  1 垂直管理试点改革的重大意义

  根据《意见》规定,此次垂改主要有以下几方面的重大改革:一是市、县环保部门职能上收。市、县两级环保部门的环境监察职能将由省级环保部门统一行使,通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。现有的市级环境监测机构将调整为省级环保部门驻市环境监测机构,由省级环保部门直接管理,人员和工作经费均由省级承担。二是取消属地管理。市级环保局将改变之前的属地管理,实行以省级环保厅(局)为主的双重管理,虽然仍为市级政府工作部门,但主要领导均由省级环保厅(局)提名、审批和任免。而县级环保局将直接调整为市级环保局的派出分局,由市级环保局直接管理,其人财物及领导班子成员均由市级环保局直管。三是强化地方政府的环境保护责任。《意见》指出,试点省份要进一步强化地方各级党委和政府环境保护主体责任、党委和政府主要领导成员主要责任,完善领导干部目标责任考核制度,把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容。

  简言之,垂直管理制度改革之后,环境监测执法将呈现省级部门权力扩大、市县执法重心下移、人事任免权力调整、地方环保责任增强等重大变化。此次垂直管理制度改革嵌入于整个生态文明体制改革的大系统之中,与各项生态文明制度的重大改革一脉相承,是推进生态文明制度建设的一个有力举措。同时,垂直管理制度改革还涉及基层环保机构体制、机构、人员的变革,以及监测、监察、执法、许可等制度的重构,是对地方环境保护管理体制进行的一项完整性、协同性、综合性的基础变革。垂直管理制度改革将有力推动地方环境管理体制创新、明晰职责、完善制度、配套政策,对于环境管理整体效能的提升有极大的促进作用。此次垂直管理制度改革被视为我国环境治理体制改革的破冰之举,是生态文明制度建设的大背景下,国家应对环境问题的制度创新,反映出我国环境治理体制已经进入全面深化改革阶段。环保部门的垂直管理将成为政府对环境问题进行行政管控的常态化机制,使我国环境治理机制朝着更为高效、灵活的现代化阶段迈进,是生态环境治理体系和治理能力迈进现代化水平的重要体现。

  2 我国传统环境保护行政管理体制存在三大弊端

  我国传统环境保护行政管理体制主要是以环保法为依据的条块体制,即以层级制和职能制相结合为基础,按上下对口和合并同类项原则建立起来的从中央到地方各层级政府大体上同构的政府组织和管理模式。环境保护部对全国环境保护实施统一监督管理,各级地方政府分别对本行政区划内的环境问题负责,地方政府内设立环境保护部门,具体承担此项工作,地方环境保护部门受环境保护部的业务指导。条块体制尽管能够满足国家进行社会管理的基本需要,但随着社会经济的发展以及生态问题的日益严重,也逐步暴露出一些严重的问题。

  弊端一:环境保护权责不清,责任追究无法落实。环境保护部对全国的环境保护工作进行统一监督、管理,具体对全国环保工作进行规划、部署、监督和协调,并承担对系统内下级环境保护部门的工作监督和指导,以及对其他有环境保护职能的部门开展的环保工作的监督和指导。地方政府也采用与中央相应的环保机构设置,承担实施上级环保规划、发现和查处环境污染问题、协调环保工作落实、监督同级各部门环保工作开展情况并进行指导。 我国 32个省级行政区负责本辖区内的环境问题,下设地市、县级、乡级行政区划,其中乡级行政机构中没有专门从事环境保护的机构,市县二级行政机构中有专门的环境保护部门。环保法虽然规定了环境保护部门的责任,但是规定比较笼统,界定不够明晰,环保部门与县级以上人民政府有关部门各自管辖范围的规定分散在各种相关法律法规之中,没有形成完善的权责体系,且相关工作块状化分割严重,责任不清,缺乏统一执行力。而且基层环保部门普遍存在权力和责任不对称问题,客观上也造成了对污染问题的责任追究难以落实。

  弊端二:地方保护主义危害严重。传统环境保护行政管理体制中,地方政府虽然在中央政府的领导下,却经常发生以维护地方利益为目的,违背中央决策与国家法律法规,不正当行使权力的行为。这种地方保护主义不仅阻碍中央关于环境保护相关决策和环保法律法规的贯彻执行,也极大削减了中央在环保领域的行政管控能力。一方面,地方政府为了扩大经济规模,在招商引资和项目建设的过程中,违反环境法律法规的规定,擅自降低环保等方面要求,为污染企业和项目的生存发展大开方便之门,项目未批先建现象十分普遍,环境影响评价制度形同虚设,地方环保部门的审批作用难以发挥。另一方面,为了维护地方利益,地方政府往往通过制定各种违反国家环保规定的“土政策”,以优化投资环境、减轻企业负担为幌子,干预正常的环境执法。

  弊端三:跨区域环境问题解决机制难以实施。我国的环境保护行政管理是以行政区划为基础的属地管理。此种模式下,地方政府作为相对独立的行政主体,在一定的辖区内自主行使环境管理权并承担相应的责任,相互之间的关系十分松散。生态环境作为一个系统,具有很强的整体性,且许多环境要素,如地表水和大气等都是流动的。因此,环境问题呈现出较强的外部性,超越了单个地方政府管辖的范围,易造成区域性的影响。要解决区域性的环境问题就需要进行区域环境管理,针对特定的环境系统,根据环境问题的具体特点和影响范围来开展环保工作。尽管我国环保法对于跨区域环境问题有“建立生态破坏联合防治制度”、 “上级政府介入解决,或者涉事的相关政府协商解决”等规定,但这些规定一直缺乏配套的实施细则,没有针对性的解决办法和程序规定。而且对环境纠纷规定的协商解决,没有引入纠纷法律解决机制,很可能使现实中的环境纠纷得不到及时、有效的解决,影响应对环境污染问题的效果。地方政府以邻为壑,分散的环保力量得不到有效整合,区域整体环境利益的损失也就难以避免。

  3 垂直管理凸显环境治理制度管控的高效灵活

  垂直管理是我国政府管理中的一大特色,主要针对重要的政府职能部门,借以强化中央政府的宏观调控能力。在全面深化改革的过程中,针对不断涌现出来的新情况、新问题,对一些涉及国计民生的重要职能部门,垂直管理因为具有管控能力强、问题处理灵活高效的特征,有不断被强化的趋势。当前开展的省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革,目的就是建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制,确保环境监测监察执法的独立性、权威性、有效性。可以说,垂直管理是我国环境治理制度的一项重大创新。

  首先,垂直管理有助于增强国家的宏观调控能力,有效理顺层级关系,保证决策贯彻落实。在环境管理工作中,地方政府相较于中央能够更加贴近各地的实际情况,更加务实高效地进行工作,而中央从全局上对环保工作进行指导,是保证环保工作正确方向的必要条件。因此,地方政府要坚决维护中央权威、坚定不移地执行中央决策。垂直管理能够进一步理顺中央与地方的关系,有效完善地方政府履行环保职能的激励机制,使地方政府积极主动地承担环保责任。同时,垂直管理也极大地增强了中央在环境保护工作中的控制力,提高中央决策意图的贯彻执行力,保证顶层设计在地方得到有效落地,达到理顺关系、打通渠道、保障执行的效果。

  其次,垂直管理从体制设计上进行干预,在提升了地方环保部门自主性的同时,能有效约束地方政府行为,强化环保责任。垂直管理在一定程度上改变了原有行政属地管理的情况,进一步明确了地方环保部门与所属地党委政府之间的责任关系,明确地方环保部门更为独立、灵活、权威的身份地位。垂直管理通过派出机构等制度设计,可以改善基层环保力量弱、执法难的状况,促使地方政府更好地履行环保责任,一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法、环保责任难以落实等问题可以从制度上加以规避和克服。同时,垂直管理通过提升地方环保部门执行力度,把环保责任落实在地方,进一步强化地方党委和政府的生态环境保护主体责任,制度化、机制化、长效化地推动环境保护的“党政同责、一岗双责”,形成“地方党政负责、环保机构监管、相关部门联动”的大环保工作格局。

  第三,垂直管理以环境问题处理为导向,统筹协调区域性环境防治机构,有利于跨区域跨流域环境管理。垂直管理就是要打破行政区划界限,以生态系统的完整性为前提,根据环境问题的具体特点和影响范围来开展环保工作。成立跨区域和流域管理机构,有助于建立健全联防联控机制,对跨区域(流域)生态环境问题进行监管,协调和处理跨区域(流域)环境纠纷。垂直管理以区域环境问题处理为导向,可以有效打破环境治理中的地块性问题,调整不同地方主体间的环境利益冲突,把分散独立的利益主体打造成区域环境利益共同体,从而实现区域环保力量的有机整合,满足生态系统整体保护的要求。

  当然,一项科学、合理的创新制度,不是颁布实施就能大功告成的,垂直管理的实施会面临诸多问题和挑战,尤其是县级环保机构上交后,地方政府如何开展辖区内环境的治理,垂管后如何调动地方环保的积极性,如何形成多部门之间的管控联动体系和运行机制,如何加强垂管部门的权威性等,这些都是有待在实践中不断改进和完善的。

  (作者单位:中央党校哲学部)

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  • 环境执法,垂直管理,环境纠纷,环境监察,制度建设
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