日本启示录:发展要与环境相协调

    当代中国,正处在经济高速发展、社会全面转型阶段。这一时期,遇到的一个突出问题是,资源环境代价过大,可持续发展堪忧。如何实现环境与发展的协调,中国作为后发国家,在立足本国国情与需求的基础上,借鉴先发国的经验与教训,可以少付代价,少走弯路。

    树立协调环境发展的典范

    二战后,日本选择出口导向的发展战略,经济高速增长,上世纪60年代下半叶GDP超越联邦德国,成为西方第二大经济体。快速增长的副产品,产业污染严峻,自然破坏巨大。60年代末,日本各地爆发居民反公害运动,相关地方自治体政府积极响应,进而推动中央政府前所未有地谋求解决环境问题。

    1970年,集中通过新设、修订的14部环境与自然保护法律,被称作“公害国会”。1971年,成立环境厅。从此,日本形成全社会合力解决环境的氛围与态势。1973年,第一次石油危机,油价瞬间上涨4倍,这对于主要能源依赖进口的日本冲击巨大,日本的反应是制度节能、技术节能、组织节能,并大力开发核能开发,从而化被动为主动,促使日本节能技术快速发展,推进节能产品大量出口。

    到了80年代,日本产业污染得到控制及有效治理。

    90年代中叶以后,日本以文化大国、国际国家为目标,积极参与国际环境治理,向东亚及世界输出发展与环境治理的经验、技术、人才。

    从上可得出,日本在20年间,相继成功解决产业污染、城市污染,成为国际社会发展与环境相协调的典范。其经验对各国,尤其对中国意义重大。这是由于中国实质是第三波现代化国家(继先发的英法美、继发的德日俄之后),原则上讲,借鉴与学习的对象应是继发国。更由于国情相似度——人多、地少、资源稀缺,还由于文化接近——东亚儒家文化圈、重家庭、重集体等。因此,转型中国(包括绿色转型),比较恰当的借鉴对象是日本。

    日本模式究竟强在哪儿?

    除应继续适度研究日本在各阶段环境治理的具体法律、政策、工具、技术以外,应更为关注支撑和保障上述法律、制度、政策有效实施的大背景。资源环境问题及其化解涉及到对社会基本关系、主要利益体发展机会、发展结果的规制与协调,主要包括对政府与市场、国家与社会,中央与地方、城市与乡村,资本者与劳动者、生产者与消费者,以及大都市与中小城镇、创新行业与传统行业等多领域、多阶层、多地方关系与利益、权力与责任、机会与代价的分配与调整。具体应关注日本在以下重要方面的理论与实践:

    首先是发展模式。针对各主体发展条件、发展机会的不均衡,特别是人口、产业的过疏过密问题,日本实施的是有计划的市场经济体制,主要成分包括计划体系:在中央,有全国综合开发计划、中期经济计划;在地方,有地方综合开发计划、城市规划;主要特征是立法先行,多规合一,其中,严格规定企业、工业园区的选址,旨在将面源污染转化为点污染,降低治理难度与成本;担当计划的核心机构是经济企划厅—设计五年经济规划与年度经济计划,国土厅(现国土交通省)--设计十年综合开发规划。产业政策:主要做法是,对中央政府预测的主导产业实施行政指导与财政支持,推进产业合理化、创新与国际竞争力;核心机构是通产省(经济省)、大藏省(财政省)。财政政策:中央财权集权度高,重视国家财政支出、公共支出均等化,中央财政向落后地方倾斜,对土地、住房、财产重税,追求区域公平、城乡公平、代际公平。行业自治:以经团联等四大经济团体为代表,对供需价格与数量、产品标准与技术等关键问题进行行业内、行业间、生产与消费、企业与政府间的广泛协商,确保行业秩序、产品质量、中坚企业的利润。

    司法独立:通过无障碍的环境诉讼,保障公民的健康权、财产权,引领环境政策,促进企业社会责任。

    其次是组织体制。各省厅均设有审议会,成员来自所在省厅官僚、相关大企业经理、著名学者、媒体与居民代表,对省厅重大规划与政策进行协商。各省厅均设立副职的政务官,担当国会、部际、部内、相关行业和地方的政策说明、沟通、协商。设立事业团、基金会,担当中央对地方投资、实施的推进机构。独特的大企业集团制,集团各企业互相持股;大企业与中小企业配套的二重企业结构,确保大企业国际竞争力,同时通过中小企业剧烈竞争,实现技术与产品创新。

    再次是地方与社会。实行地方自治,确保地方政府对地方负责。实行社区自治,确保居民权利,提升居民责任。环境教育扎根于公民教育,从各级学校的公民教育、工厂参观与见学,到各地的公害纪念馆、乡土纪念馆、企业会馆,无缝隙开展环境教育。媒体开放,主要媒体市场化,全面的信息公开,广泛的舆论监督。

    最后是重视技术以引领世界的节能技术、垃圾收集与处理技术、公交技术,推进清洁生产、循环经济、公共交通、低碳城市建设与发展。

    综上,日本在处理环境与发展协调时,最为成功并值得中国重点关注和借鉴的有以下三个方面:一、人口、产业集中度高,容易集中治理。这与国土规划、产业政策的价值指引、政策帮助有关。二、政府协商、行业自治水准高。这使得决策过程较长、较复杂,但一旦达成,就易做到。政府审议会、行会、大企业集团带头示范、中小企业与大企业集团配套是日本独特的组织与做法。三、财政支出公平、发展机会公平政策安排。地方与社区自治、信息公开、媒体开放、司法独立等制度安排下,以及快速现代化提升生活品质的需求,使得公民环境意识强、民间组织相对发达与活跃,公共参与水平高,形成责权利匹配下全民多元共治的良治局面。

    经验与启示

    如何做到真正的环境与发展相协调,日本经验给我国带来哪些启示?在此提出5个方面的构想和建议:

    重视国土综合开发规划

    以前者为前提,以人口、产业防止过疏过密为焦点,进行产业规划、土地利用规划、地方规划。特别应以人口基数、资源条件、开发难易等为基础,对我已有的主体规划进行调整。

    提高政府能力

    加大部际、部内人员轮换,加大中央公务员的地方任职,提升公务员决策科学性、专业性及符合实际能力。

    大力推进行会建设

    建立真正的行会,由大企业为主、中小企业协力,担当其标准、产量、规模、价格相关工作,既保障赶超西方,又维护国内市场秩序。

    培育地方自治

    先真正实现社区、村自治,并争取在未来一二十年实现县以下自治,在更长的时间内实现市与地区以下自治。为此,一方面国家财政应以国民财政支出基数均等化原则,按人头给予支持;一方面短中期内应加强省以上中央财政集权。五是加大中央财政对落后地区、落后产业人口、产业调整、迁移的支持力度,从而减少、杜绝资源环境脆弱地区的开发冲动。

    (作者单位:环境保护部政研中心)

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