构建内生机制推动贫困地区绿色发展

    “十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。这个阶段,我国肩负着脱贫攻坚和改善生态环境的重要使命。尤其是一些中西部贫困地区,既是扶贫开发的重点区域,又是生态环境相对敏感和脆弱的区域。如何有效落实 “十三五”规划纲要中确定的绿色发展理念,处理好环境保护与经济发展的关系,推动绿色脱贫,让“绿水青山就是金山银山”成为理念在实践中结出更丰硕的果实,是贫困地区全面建成小康社会的关键。

    环境保护部部长陈吉宁提出,贫困地区普遍面临着消除贫困与保护环境的双重挑战,做好环保扶贫工作,核心是处理好保护与发展的关系,关键是建立起统筹推进环保和扶贫的制度体系,扶贫攻坚要走出经济发展与环境改善的双赢之路。

    为深入落实环保脱贫要求,探索贫困地区绿色发展与脱贫的路径,环境保护部环境与经济政策研究中心调研组赴云南省普洱市澜沧县,就贫困地区绿色发展内生机制开展专题调研。

    调研认为,绿色发展是使贫困落后地区实现经济发展和环境改善共赢的必然选择,应大力构建内生机制,推动贫困地区绿色发展。

    推动贫困地区绿色发展要改变政府和社会的思想认识,正确认识到贫困地区绿色发展面临的关键问题、自身优势和劣势,探索适合本地情况的发展路径。

    发挥传统绿色产业的竞争优势,不断拓展传统绿色产业的产业空间,提升产品附加值和品牌影响力,实现产业价值链的攀升。

    坚持产业扶贫,促进生态保护与扶贫开发良性互动。一方面要突出特色,因地制宜,发展资源环境可承载的种养、加工、商贸、旅游等特色优势产业。另一方面要不断加强联合,壮大规模,追求规模经济效益。

    建立基于绿色发展目标导向的领导干部考核与任用制度,加大生态环境保护在领导干部政绩考核中的权重,将绿色发展作为组织部门考核和任用领导干部的优先依据。

    1 澜沧县绿色发展存在的优势和面临的挑战

    澜沧县地处中国西南边陲,全县生产总值为56.48亿元,城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均可支配收入分别为20729元和7335元。截至2015年末,全县还有建档立卡贫困乡(镇)11个、贫困行政村103个、贫困人口13.93万人。贫困地区在实现绿色发展的过程中,往往既具有自身优势,又面临诸多挑战。

    澜沧县绿色发展的优势主要体现在4个层面:一是生态环境质量整体良好,人与自然的矛盾尚不突出。澜沧县拥有独特的自然环境优势,县境内群山绵延起伏,河流纵横交错。二是工业化程度低,环境影响相对较小。2015年澜沧县的第二产业增加值为21.1亿元,占GDP的比重为37.3%,其中工业增加值为13.7亿元,占GDP的比重仅为24.3%。主要是以茶、林、畜、蔗糖、咖啡等重点特色农副产品为主的加工产业,新型工业规模较小,企业发展层次较低。三是具有丰富的绿色经济发展资源。在某种程度上,贫困地区具有后发优势,可以通过挖掘绿色经济资源优势,实现经济的绿色发展和脱离贫困。澜沧县具有丰富的林、糖、茶、畜、矿产、水电和文化旅游资源,这些独具特色的资源产业,多数具有经济前景较好、环境负面影响较小的特点。四是生态文明建设已经具有一定的基础。澜沧县环境质量在全省保持前列,各乡镇基本建立了环保专门机构,配备了专职人员,把环保工作纳入日常工作和干部实绩考核,并且在工业污染治理、农业环境综合整治等方面已经取得了一些成效。此外,澜沧县在普洱国家绿色经济试验示范区建设规划中被赋予“绿色三角经济区”的核心地位。

    澜沧县绿色发展面临一定挑战。一是绿色发展意识不足,自主发展能力弱。一些政府部门对生态文明建设的重要意义认识不够,缺乏部门协调联动、齐力共建的工作机制。一些基层乡镇政府对绿色发展理论和路径认识不清,对环境治理的重要性认识不足。企业环境意识普遍淡薄,管理粗放,导致环境监管难度较大。群众对绿色发展的认识不足,参与生态建设和环境保护的积极性不高。绿色产业发展的带动能力弱。澜沧县工业体量小,一些传统产业,如茶叶、林业、畜牧等产业的发展,使得传统经济模式仍占据主导地位。作为国家级扶贫开发工作重点县,存在绿色经济体系不健全、现代服务业发展缓慢、专业技术人才匮乏、财政基础薄弱等问题,绿色发展的支撑不足。

    二是随着工业化进程的加快,生态环境保护压力逐渐增大。澜沧县矿产资源丰富,重金属采选冶炼是澜沧县的传统工业行业,同时也是主要的重点污染源。加上其他采选矿行业,澜沧目前共有在用尾矿库11个,是澜沧污染风险最大的行业,同时也是普洱市唯一的重金属污染防控区。近年来工业发展迅速,以林纸、林化工为主的林产业对森林资源消耗较大,森林资源承载压力大。生态环境保护能力建设滞后,难以及时应对工业化进程中的环境压力。

    三是贫困面广、扶贫难度大,扶贫模式亟待创新。澜沧县目前有贫困人口13.93万人,是云南省和普洱市脱贫攻坚的主战场之一。目前未脱贫人口基本集中分布在深山区,自然环境恶劣,基础设施落后。这些地区群众脱贫成本更高,难度更大。公共基础设施严重滞后,广大农村贫困地区普遍面临着行路难、饮水难、用电难、通信难等突出问题。贫困地区人口大多受教育程度低,自然减贫能力弱。

    2 推动贫困地区绿色发展的建议

    调研认为,贫困地区推动绿色发展的关键在于构建内生机制,协调经济发展与环境保护的关系。

    首先,转变思想认识,培育绿色发展的内生意识。贫困地区绿色发展要以生态环境保护为前提,以脱离贫困为核心,践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念,探索经济发展与环境保护的双赢模式。推动贫困地区绿色发展要改变政府和社会的思想认识,正确认识到贫困地区绿色发展面临的关键问题、自身优势和劣势,探索适合本地情况的发展路径。一方面要争取外部各种资源,创造更多的绿色发展机会。如通过创新融资机制,对土地、文化、生态资源等实施开发式合作,建立市场机制推进生态文明建设和环境保护项目落地。另一方面,要充分利用 “绿水青山”资源优势,发展循环、先进的产业。

    其次,构建和创新绿色产业培育机制,增强绿色发展的支撑力。贫困地区往往在具有自身资源优势的领域有一定的基础,例如澜沧县在传统的茶产业、林业等方面具有一定的优势。这些地区绿色产业体系的构建包括3个方面:一是发挥传统绿色产业的竞争优势,不断拓展传统绿色产业的产业空间,提升产品附加值和品牌影响力,实现产业价值链的攀升。二是积极推进清洁生产,全面推进传统重点污染行业的清洁化改造,把好产业准入的环境门槛,依据绿色理念发展绿色循环工业。三是不断拓展新的绿色产业,探索政府与社会资本的融资模式,不断挖掘贫困地区内生发展的绿色优势。

    第三,构建和创新约束激励机制,形成绿色发展的内生动力。一是实行最严格的环境保护制度。划定生态保护红线,提高环境准入门槛,在经济发展决策过程中强化环境保护的把关和引导作用,严格执行环境标准,加强环境监管执法,以最严格的制度保护“绿水青山”。二是实施生态补偿机制。肯定和鼓励边疆少数民族对当地生态环境保护做出的重大贡献,继续完善边境民族地区生态补偿制度。探索市域之间、县域之间跨流域生态补偿试点,实行以流域跨界断面水质考核为依据的横向生态补偿制度。探索“飞地经济”模式,鼓励开发受益地区与生态保护地区以共建园区模式实施横向生态补偿。建议支持开展澜沧县生态补偿试点,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,探索生态保护区群众脱贫的有效模式。三是建立绿色发展奖惩机制。特别是建立基于绿色发展目标导向的领导干部考核与任用制度,加大生态环境保护在领导干部政绩考核中的权重,将绿色发展作为组织部门考核和任用领导干部的优先依据。

    第四,构建和创新生态扶贫机制,确保脱贫攻坚可持续。生态扶贫旨在用可持续发展的观念,通过生态功能的提升为扶贫工作提供服务。贫困地区创新生态扶贫模式需要从以下几个方面进行深入:一是坚持产业扶贫,促进生态保护与扶贫开发良性互动。一方面要突出特色,因地制宜,发展资源环境可承载的种养、加工、商贸、旅游等特色优势产业。另一方面要不断加强联合,壮大规模,追求规模经济效益。二是充分利用国家生态政策,提高生态系统服务功能和扶贫效益。用好、用足、用活国家有关生态环境保护的各种政策,如退耕还林、生态修复、生态补偿、森林碳汇等,深入实施生态环境工程建设,在提升可持续发展能力的同时,拓展生态经济的高效扶贫效应。三是创新扶贫工作责任制,完善干部扶贫工作的考核机制。健全干部驻村帮扶机制,确保帮扶到村到户。建立驻村扶贫工作队制度,组织县、乡干部参与驻村帮扶工作。加大奖惩力度,对扶贫工作成效明显的乡镇给予项目资金安排上的倾斜,对工作不力的单位和个人通报批评,限期整改。

    第五,建立协同整合机制,提升环境治理水平。以澜沧县农村环境综合治理为例,澜沧县的主要污染源不是工业源,而是农业源和生活源。农业面源污染点多面广,农药化肥除草剂大量使用。农村生活垃圾和生活污水难以处理。澜沧县大部分是山区半山区,多数村与村之间、寨与寨之间相距较远,居住分散。农村环境连片整治,在有限资金条件下,实施效果差。整治速度不能满足群众的需要,整治工作显得杯水车薪。对此,建议整合农村连片整治资金,加大额度,有针对性地安排整治资金。给予澜沧县农村污水管网、垃圾池等农村“两污”建设项目支持。在县城污水处理设施全覆盖的基础上,特色小镇、建制镇污水处理设施实现全覆盖。推动特色小镇和建制镇生活垃圾处理场和收转运设施建设,完成生活垃圾治理示范工程建设,彻底关闭所有简易垃圾堆放场,对停止使用的填埋场进行规范化封场绿化,防止二次污染。对农村环境整治提供技术指导,支持响应农村环境整治培训。

    第六,建立试点示范机制,探索绿色发展的可能模式。澜沧县在生态环境基础上具有明显优势,同时又面临着迫切的发展需求,是贫困地区探索绿色发展的典型样本。2014年《普洱市建设国家绿色经济试验示范区发展规划》获批,澜沧县作为重要组成部分,在绿色经济发展制度、标准、工作机制等方面进行了基础性的建设,并取得了一定的成绩。调研组认为,可以在此基础上,支持澜沧县开展贫困地区绿色发展试点示范创建,包括环境监测和培训、农村环境综合整治、自然保护区、生物多样性保护、国家公园、生态扶贫等绿色发展示范建设。通过试点示范建设,探索贫困地区绿色发展的典型经验,推进贫困地区的生态文明和环境保护建设。

    第七,建立帮扶机制,提升绿色发展自主能力。为提高澜沧县各级领导干部对绿色经济、绿色发展的认识水平,需要开展绿色经济宣传、教育、培训活动。建议支持澜沧县开展绿色发展宣传教育、干部和技术人员培训等项目。支持澜沧县各级领导干部开展绿色经济知识专题轮训,派遣人员赴澜沧县挂职,帮助其提升生态文明建设和环境保护的理论认识。支持澜沧县开展环境监测、环境执法等相关技术人员技术培训,提高环境管理和服务水平。支持开展绿色经济发展经验总结、媒体宣传等工作。

    第八,建立评估机制,为推动绿色发展提供科学基础。一是强化生态功能区生态状况评估,摸清“绿水青山”家底。二是建立绿色发展评估体系。以绿色经济、资源利用效率、环境与生态效率、工作开展与评价为主要考评指标,对绿色经济水平进行综合评估。三是开展绿色产业布局评估。针对澜沧县主要产业制定绿色发展规划和行动方案。

    作者单位:环境保护部环境与经济政策研究中心

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  • 绿色脱贫,全面建成小康社会,环保扶贫
( 网站编辑:钱坤 )
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