加快形成分工协作的环保管理体制

    不仅要进一步强化和落实地方党委政府对生态环境负总责的要求;而且更不能因垂改弱化、上交地方党委政府的环保责任。

    地方各级党委和政府要将相关部门环境保护履职尽责情况纳入年度部门绩效考核,环保责任清单必须作为试点地方实施方案的不可或缺内容。

    试点省份要重视建立议事协调机制,争取做实做强做大,借势借力,集聚能量,提升影响。各地在改革实施方案研究编制过程中,要研究确定议事协调机制的名称、任务、组织形式等,在实践中探索用好用活这一机制。

    中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》),推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作,改革意义可谓重大,可以说是我国环境治理基础制度的创新。此次改革旨在通过试点工作探索建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制,切实落实地方政府及相关部门的环保责任,增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性,适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求,规范和加强地方环保机构队伍建设,为我国的生态文明建设和绿色发展提供坚实的体制机制保障。

    实施省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革后,各级环保部门的环保事权分工有了新的调整,环保部门与同级党委政府以及有关部门的关系也有变化,需要理清各自分工,明确相互关系,并建立有效的协调机制。形成分工履责、协作推动、高效运行的环保管理体制机制是此次改革的重点内容。

    1 确保党委政府和有关部门的环保责任不落空

    过去我国地方环保部门属于政府职能部门,环保部门的人事任免、部门经费等都由地方政府来安排,上级环保部门对下级环保部门则主要是业务指导关系,这导致了在一些地区的地方保护主义对环保工作产生了较大干扰,环保部门难以正常行使环保职能。此次改革通过建立以环境系统内垂直为主的双重管理体制,推进地方党委政府和有关部门分工履责和严格落责,促进解决此问题。

    一是实施环保系统内垂直管理为主的双重管理体制解决干预。此次改革的一个重大亮点就是强化了环保系统内的垂直管理。从市级环保部门来看,尽管仍作为市级政府职能部门,但实施的是以省级环保厅(局)为主的双重管理,而非之前省级环保部门仅有业务指导关系,管理体制上发生了重大调整。同时,也没有实施环保系统内完全垂直改革,这样可以为市政府开展环保工作提供组织能力保障。

    二是从人财物安排上解决干预。驻市(地)环境监测机构的人财物管理在省级环保厅(局),县级环保机构、监测机构、执法机构的人财物管理在市(地)级,从管理体制上理顺了这层关系,就可以避免同级地方政府对市级环保部门的干扰。这也是我国环保管理体制在过去长期以来一直存在的根子上的问题。

    三是从领导干部任免上解决干预。从《意见》可看出,对地方各级环保部门的党政领导人事任免,上级环保部门有了更大的话语权。其中,市(地)级环保局领导班子由省级环保厅(局)主管,县级环保分局及其监测执法机构由市(地)级环保局直接管理,省级环保厅(局)党组负责提名市级环保局局长、副局长,会同市级党委组织部门进行考察,征求市级党委意见后,提交市级党委和政府,局长提交市级人大任免;市级环保局党组书记、副书记、成员,征求市级党委意见后,由省级环保厅(局)党组审批任免。驻市(地)环境监测机构领导班子任免权在省级环保厅(局)。县级环保局领导班子成员由市级环保局任免。

    2 形成各负其责、分工履责的环保格局

    长期以来,我国地方环保工作党委政府难落责,环保部门与政府有关部门的环境事权不明确、界限不清晰,致使环保工作难以落实。此次改革的重要内容之一,就是要理清地方环保部门与同级政府和有关部门的环保责权关系,形成环保部门与地方政府、有关部门各负其责、分工履责的环保格局,促进各级地方党委政府和有关部门尽职履责。

    一是强化市(地)级党委和政府在全市域范围内对环保工作的综合统筹。此次改革提出打破县级行政区界限,强化市级政府在全市域范围内按生态环境系统完整性实施统筹管理,实施统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法,整合设置跨市辖区的环境执法和环境监测机构,做好各区县生态环保工作的统筹谋划、科学决策、监督考核。县级环保分局则重在抓执行落实,强化现场监管执法,现有环境保护许可等职能上交市级环保部门,在市级环保部门授权范围内承担部分环境保护许可具体工作。通过市域内统筹环保工作提升环境管理体制效能。

    二是落实地方党委和政府环保责任。《意见》要求试点省份要进一步强化地方各级党委和政府环境保护主体责任,落实党委和政府主要领导成员环保责任要求。这实际上表明两层意思,不仅要进一步强化和落实地方党委政府对生态环境负总责的要求;而且更不能因垂改弱化、上交地方党委政府的环保责任。《意见》也强调要完善领导干部目标责任考核制度,把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容;建立和实行领导干部违法违规干预环境监测执法活动、插手具体环境保护案件查处的责任追究制度等,通过制度创新促进和支撑地方党委政府依法依规履职尽责。

    三是通过明确相关部门的环保责任清单落实有关部门的环保责任。我国过去环保部门和有关政府部门环保事权划分不清,严重影响了我国整体环保工作的成效。此次体制改革就是通过明确相关部门的环保责任清单,从制度上破解环保责任就是环保部门的责任、环保工作就是环保部门的工作的认识,着重解决责任多头、责任真空、责任模糊等问题,进一步厘清相关部门的环保责任,按照管发展就要管环保、管生产就要管环保的要求,明确划分环保责任界线,因此可以说是此次体制改革的一项基础性制度安排。《意见》明确要求试点省份要制定负有生态环境监管职责相关部门的环境保护责任清单,明确各相关部门在工业污染防治、农业污染防治、城乡污水垃圾处理、国土资源开发环境保护、机动车船污染防治、自然生态保护等方面的环境保护责任,按职责开展监督管理。明确了相关部门的环保责任清单以后,就可以通过环保责任清单将党政同责、一岗双责要求落到实处,作为环保任务分解依据,作为环境监察、环保督政依据,作为环保责任追究依据。为了使得责任清单能够很好地落实,必须推进责任清单的明确化、公开化、可考核、能量化。这也是此次改革希望各试点地区能够有所重点突破的问题,争取通过垂改工作,把各有关部门的责任清单做好、做深、做实、做出成效。为了促进清单实实在在能落实到试点工作中,地方各级党委和政府要将相关部门环境保护履职尽责情况纳入年度部门绩效考核,环保责任清单必须作为试点地方实施方案的不可或缺内容。

    3 推进建立高效协调的运行机制

    一是建立健全环境保护议事协调机制,增强环保统筹协调能力。我国环保任务重,面临的形势复杂,涉及的事项多、领域广,协调难度大,建立环保协调机制非常重要。从一些地方探索成立的生态文明建设委员会、环保工作推进委员会、环境保护领导小组等来看,这些环保议事协调机制能够很好地统筹协调动员各方面环保力量,有利于形成环保工作的合力。此次改革对地方实施了环保垂改后,强化条块结合的机制建设也予以了高度重视。《意见》明确提出试点省份县级以上地方政府要建立健全环境保护议事协调机制,研究解决本地区环境保护重大问题,强化综合决策、统筹协调、重大问题谋划、任务部署安排、工作成效评估等,形成工作合力。这既有利于环保参与综合决策,又让地方党委和政府履责有平台。特别是县级政府更要进一步强化,县级环保局已作为市(地)派出机构上收,县级政府缺少了工作部门,这就更需要将有协调机制为其环保履责提供支撑。为了促进协调机制有效运行,《意见》也提出日常工作由同级环保部门承担。因此,试点省份要重视建立议事协调机制,争取做实做强做大,借势借力,集聚能量,提升影响。各地在改革实施方案研究编制过程中,要研究确定议事协调机制的名称、任务、组织形式等,在实践中探索用好用活这一机制。

    二是强化环境监测执法信息共享。实施改革后环境信息如何在上下左右共享需要做好协调,建立有效运行机制。《意见》对此也有专门考虑,要求试点省份环保厅(局)要建立健全生态环境监测与环境执法信息共享机制,牵头建立、运行生态环境监测信息传输网络与大数据平台,有效集成省市(地)县环保行政主管部门与环境监测监察执法机构、各级地方党委政府及其相关部门的数据信息,实现规范有序、互联互通、实时共享、成果共用,并将生态环境质量监测数据、环境监察执法情况等信息及时通报地方党委政府及其相关部门,协同推动环保工作。

    三是强化环保部门与有关部门协作。实施垂改后地方党委和政府环保履责离不开环保部门的积极支撑,地方各级环保部门要做好协调沟通,积极提供有效支持。具体包括:为突发环境事件应急处置提供监测支持;市级环保部门要协助做好县级生态环境保护工作的统筹谋划和科学决策;省级环保部门驻市环境监测机构要主动加强与属地环保部门的协调联动,参加其相关会议,为市县环境管理和执法提供支持;目前未设置环境监测机构的县,其环境监测任务由市级环保部门整合现有县级环境监测机构承担,或由驻市环境监测机构协助承担。加强地方各级环保部门与有关部门和单位的联动执法、应急响应,协同推进环境保护工作等。

    作者单位:环境保护部环境规划院

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  • 环保机构,监测监察,垂直管理
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