环境政策费用效益分析有何挑战?

    环境政策(或环境决策)的费用效益分析是指环境政策制定和实施后对经济社会发展和生态环境等方面所产生的费用及效益进行科学评判的一种研究行为。

    在我国,在相当长时间里,虽然环境政策体系不断完善,环境政策实施的效果也在不断提高中,但是一些重大环境政策或环境决策的费用效益分析还并未引起决策者的足够重视,往往是“蜻蜓点水”。普遍缺乏专门的环境政策评价组织,缺乏正确的评价机制、评价标准和方法。政策的适用性受到影响,依据政策实施效果指导修订工作的机制尚不完善,忽视了环境政策实施效果评价的重要作用。

    费用—效益分析方法是检验重大环境政策的一个非常有用的工具与方法。加强环境政策的成本—效益分析,可科学评价政策实施效果,为政策的制定、修订提供科学依据。推行环境政策费用效益分析具有重要的现实意义:一是全面掌握环境政策的费用效益信息。二是提高环境政策的经济性和可操作性。三是促进环境政策和决策的科学化水平。

    1 推行环境政策费用效益分析面临的挑战

    环境政策一旦实施,除了对环境的影响外,必将带来经济社会的影响。许多决策者担心环境政策的费用效益分析,特别是人体健康、社会效益、经济效益等的分析,会遇到许多难题,不愿意去花时间评估,存在“多一事不如少一事”的想法。

    从国内外相关领域的研究进展可以看出,国外对于环境政策、法规等方面的费用效益分析研究较为深入,费效分析模型方法相对成熟,已经形成了系统的费效分析框架体系,应用领域较为广泛。

    我国在环境政策、标准制定过程中的费效分析研究仍处于起步阶段,认识观念不强,制度安排空缺,技术方法不完善。大多采用定性与定量分析相结合的方法,侧重于末端治理成本和污染减排估算,较少涉及环境质量改善效益以及健康效益的估算,以及宏观经济、产业结构调整、价格变动等经济方面的影响。且大多集中在火电行业相关政策的费效研究,对于其他污染排放贡献较小的行业有关政策实施的费效研究明显不足。

    首先,认识观念还未形成共识。目前,在环境政策的费用效益分析的认识观念方面,相当一部分政府决策者还认识不成熟﹑不全面,这主要表现在以下3个方面。

    对费用效益分析的必要性认识不足。目前,仍有相关一部分领导和政策制定者对此认识不足,“重政策制定、轻政策实施评估”的观念仍根深蒂固,还没有树立正确的资源环境和健康价值观。环境政策一旦实施,除了对环境的影响外,必将带来经济社会的影响。许多决策者担心环境政策的费用效益分析,特别是人体健康、社会效益、经济效益等的分析,会遇到许多难题,不愿意去花时间评估,存在“多一事不如少一事”的想法。因此,要使政府决策者完全接受费用效益分析的观念,提高其对实行环境政策评估必要性的认识,还需要较长一段时间。

    对费用效益分析的复杂性认识不够。目前,在理论界,环境政策费用效益分析只是提出了一个理论框架和指南,但环境政策的费用—效益具体的范畴、分类、标准和界线尚不清晰,也没有达成广泛共识。许多人认为费用效益分析比较简单,只要完成直接成本或直接环境效益核算就足够了,方法上也只是加减乘除。事实上,由于费用、效益的界定和分类的复杂性(存在广义和狭义、直接和间接之分),由于环境政策实施影响的多样性、复杂性,由于间接成本、健康效益、宏观经济影响等在计量方法上的巨大困难以及数据、参数获取的困难,使环境政策的费用效益分析目前仍然是一个充满探索、争论的研究领域,尚不是一套成熟、规范的、任何人都可以掌握的指南。这就是说,费用效益分析距离可以实际准确计量成本和效益,并形成广泛共识,目前还存在着许多理论和实践上的困难。

    对费用效益分析业务要求认识不清。环境政策的费用效益分析涉及面广,是一项专业性、技术性、综合性很强的工作,它要求评估分析人员既要精通成本费用的知识,又要熟悉环保法规、环境科学、宏观经济、健康损失等知识。从目前来看,政府决策者对此还缺乏认识,特别是在费用效益分析工作机制方面、知识培训方面、业务要求等还不到位,专业人员比较缺乏。现有的环境政策费用效益分析,仅仅围绕直接成本和重要环境效益展开,很少对经济领域、健康领域、社会领域等环节发生的间接成本、污染损失成本及人体健康效益、宏观经济效益、社会就业等进行计量、分析评价,费用效益分析模型方法和技术手册并没有成为政府决策者掌握的基本工具。

    其次,费用效益分析方法还不够完善。

    当前实行环境政策的费用效益分析存在许多技术难题。可以说,技术与方法的不先进是费用效益分析从理论走向实践面临的最大挑战。

    市场定价困难较大。由于环境的天然性和生态服务功能外部性,虽然某些环境服务功能看似有价可循,但实际上由于市场机制的缺陷或不完备,其价格很难界定或会被严重扭曲和低估,如资源价格、生态服务功能价格。同时,空气以及目前还不具有商业开发价值的地下矿藏等非生产性环境资产尚无价可循。如何为成本和效益合理确定单价并进而确定成本和效益总额,一直是费用效益分析研究领域的一个主要难点。

    成本和效益计量较难处理。由于成本和效益的多因性,许多间接成本和经济效益、环境效益、健康效益等难以计量。比如对减少水污染损失成本(效益)的量化,有毒污水排到河里,使渔业受损失,人们饮用水导致生病、精神上受损失以及迫使人们到很远的地方去寻找新的饮用水源,这些损失都应计入环境政策实施减少水污染损失影响。在实际中,对这些效益的量化很难考虑全面。可以说,确定成本的内外部范围和经济效益、社会效益是困扰环境政策费用效益分析和应用的关键问题。

    第三,费用效益分析制度基本空白。

    环境政策的费用效益分析从概念的提出到现今,已有相当长一段时间,之所以没有从理论到实践取得突破性进展,除了费用效益分析技术与方法的复杂性之外,另一个挑战,就是与其相关的法规制度、机制规程还基本空白。美国环保局、欧盟等国际经验表明,对环境政策的费用效益分析实施,有必要将复杂的问题划分成比较简单的部分而加以逐步解决。比如成本的内部与外部问题处理、环境效益和社会效益的直接与间接问题处理、费用效益分析在重点领域和行业的推行、费用效益分析在不同部门和工作人员的分工等。同时,费用效益分析的实施要建立工作规程、评价标准和操作指南,这是基于我国费用效益分析工作比较薄弱以及核算本身复杂性的考虑。

    工作规程和操作指南的建立必须注意以下几方面:费用效益分析的理论基础;费用效益分析的基本流程;费用效益分析的技术方法选择;费用效益分析试点的内容;费用效益分析的培训与推广体系;费用效益分析的业务分工等。

    2 加快建立环境政策费用效益分析制度的若干建议

    建立环境政策的费用效益分析制度迫在眉睫。建议国家在出台环境保护法律法规、战略规划、标准规范时,增加费用效益分析和经济社会影响评价内容。

    一是加快建立环境政策的费用效益分析制度。随着生态文明建设推进和重大污染防治行动计划实施,建立环境政策的费用效益分析制度迫在眉睫。建议国家在出台环境保护法律法规、战略规划、标准规范时,增加费用效益分析和经济社会影响评价内容。建议相关部门尽快研究出台《关于开展环境政策的费用效益分析工作的指导意见》,明确环境政策费用效益分析的目标原则、范围对象、任务内容、技术方法和工作机制。

    二是加强环境政策费用效益分析技术规范体系建设。借鉴美国环保局等国际经验,根据中国实际情况,研究提出“环境政策费用效益分析基本框架”、“环境政策费用效益分析技术规范”、“环境政策费用效益分析的法规化模型方法”、“环境政策费用效益分析的调查方法”等技术规范。作为第一步,翻译美国环保局、欧盟等关于环境政策费用效益分析操作手册和应用案例,编写出版中国环境政策费用效益分析培训教材。同时,逐步研究建立环保立法、环保体制、环保标准、环保规划、专项行动计划、环境技术政策、环境经济政策等不同类型的环境政策制定和实施的费用效益分析技术规范。

    三是加强环境政策费用效益分析的能力建设。加强费用效益分析的国际合作,借鉴发达国家的先进经验和做法,提升环境政策费用效益分析的能力。组织研讨会、培训班等能力建设活动。加强国家和各级地方环保部门或环科院所关于环境政策的费用效益分析机构、人才队伍建设。明确环保行政机构关于费用效益分析的业务分工,强化相关职责。加强费用效益分析决策支持机构、第三方评估机构和人才队伍建设,建立费用效益分析秘书处或研究中心,建立环境政策费用效益分析的专家人才库。加强费用效益分析基础数据、技术参数调查和分析,加强不同类别、行业、宏观经济环境等费用效益分析的大数据建设,提供数据质量保障。加强环境政策费用效益分析与规划政策环境影响评价、环境标准实施评估、环境绩效评估、地方党政领导环境绩效考核制度等制度之间的协调。

    四是多部门联合开展试点示范研究。在出台《关于开展环境政策的费用效益分析工作的指导意见》基础上,选择环保立法、环保体制、环保标准、环保规划、专项行动计划、环境政策等制定和实施中以及在省、市、县不同层次,电力、钢铁等不同行业中开展费用效益分析和社会经济影响评价试点。开展专项性国家重大环境决策的费用效益分析试点,结合大气、水和土壤污染防治行动计划等重点环境保护工作以及环保标准实施、黄标车淘汰、油品升级等重点政策措施推进专项性环境政策的费用效益分析试点。开展重点环保投资项目费用效益分析试点,如水污染防治专项资金项目、土壤污染治理专项资金项目等重点投资项目,建立基于PPP模式的费用效益分析工具。设立财政预算项目和国际合作研究项目,加大研究经费投入,深入开展专项性环境政策的费用效益分析模型工具和案例应用研究,争取“十三五”期间初步建立起这项制度,提高生态文明创新和环境决策科学化水平。

    王金南 蒋洪强 刘年磊 张伟 程曦 马国霞 李洪祥 卢亚灵 张静

    作者单位:环境保护部环境规划院,国家环境规划与政策模拟重点实验室

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  • 环境政策,费用效益,分析
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