推行环境保护责任清单制

    环境保护责任清单要明确各级党委及其职能部门的环境保护责任,重视党委领导作用和党政协同共进力量的发挥,突出地方各级党委的环境保护重要责任。

    农业污染防治、农村环境保护、机动车污染防治等重点领域的畜禽养殖、秸秆焚烧、面源污染、城乡污水垃圾、机动车污染管理等环境保护职责划分不尽合理或者存在一定交叉模糊,是各省(自治区、直辖市)垂直管理制度改革实施方案研究编制的重点。

    落实环境保护责任清单必须要同步制定考评、奖励与追责的具体落实措施,加强检查督察、跟踪问效,推动责任落实。

    近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》),在中央文件层面首次提出制定并落实环境保护责任清单。制定地方各级党委政府及其相关部门的环境保护责任清单,是扎实推进生态文明体制改革的一项重要举措,可以从制度上破解环保责任就是环保部门的责任、环保工作就是环保部门的工作的问题,打破环保工作“小马拉大车”的困局,有利于落实“党政同责”“一岗双责”,形成齐抓共管的大环保工作格局。

    1 制定环境保护责任清单的必要性

    一是环境保护责任清单是党委政府及其相关部门履职尽责的依据。习近平总书记提出的现行以块为主的地方环保管理体制存在的第一个突出问题,即难以落实对地方政府及其有关部门的监督责任。若不明确提出环保责任清单,就谈不上落实对地方政府及其相关部门的监督。因此,责任清单是垂直管理改革的前提。区县级环保局不再单设而成为市级环保局的分局后,将倒逼地方区县党委政府及其有关部门承担环境保护职责,因此责任清单也是垂直管理改革的有机内容。由于各责任主体的环境保护职责往往散落在众多法律、法规、规章和红头文件中,缺乏系统完整的环境保护责任清单,导致环保责任界线不明确,形成了“九龙治水”责任多头、“爹不管妈不要”责任真空、“三不管地带”责任盲区等问题。这就需要将各级党委政府及其相关部门的环境保护责任梳理清楚,避免责任多头、责任真空、责任模糊等问题,使履责有依据、监督有抓手、追责有方向,从而实现大环保的格局。

    二是环境保护责任清单是生态文明绩效考核和生态环境监督问责的依据。系统完整、边界清晰的环境保护责任清单是建立健全生态环境保护目标责任制和党政领导班子考核评价制度的依据。同时,随着《环境保护督察方案(试行)》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等文件的贯彻实施,需要明确党委政府及其相关部门各自的环境保护职责,在发生问题时需要对照责任清单找准责任主体,公正合理地进行追责。

    三是环境保护责任清单是保障社会和公众进行监督的依据。随着经济社会的进步,良好的生态环境质量已经成为最普惠的公共产品。伴随公众环境需求的提升,社会大众的环境权益意识不断提高,要求拥有更多的知情权、表达权、参与权和监督权。这就需要党委政府及其相关部门有一个内容完善、边界清晰的环境保护责任体系,避免出现公众反映意见找不到渠道、信访投诉找不准对象的情形。面对一些与群众利益密切相关的“环境疑难杂症”,公众往往揪住环保部门不放,甚至出现“具体监管部门无责轻松过关,环保部门陪绑反而被考核扣分”的怪现象,成为“背黑锅”的出气筒。“晒”出来责任清单,能够让公众知道党委政府和各部门的责任,形成公众和舆论的有效监督,促进党委、政府及相关部门更加自觉地履行生态环境保护责任,进而改善环境质量。

    2 地方实践经验及存在的问题

    地方在推进生态文明建设、执行国家环境保护规划和大气、水、土壤3个“十条”过程中,为更好地落实各级党委、政府及其相关部门的环境保护责任,一些地方结合工作实际需要从不同层面出台了一系列环境保护责任规定。这些责任规定的出台推动了地方各级党委及其相关部门履职尽责,落实“党政同责”和“一岗双责”,形成环境保护工作合力,也为失职追责提供了明确依据,这些地方实践的亮点和突破值得借鉴推广。但是,环境保护责任规定仍然存在一定差异化甚至不明确的地方。总结各地责任规定实践中的经验和不足,对于各地落实本次垂直管理改革要求、制定契合文件要求和地方实际的环境保护责任清单具有较强的示范指引作用。

    一是关于党委及其相关部门的环境保护责任问题。各地的责任规定较多地侧重政府及其相关部门的环境保护责任,而对党委及其职能部门的规定较少。仅有山东、河北、贵州、江苏、湖北、河南等地规定了党委及其职能部门的环保责任。以前我国没有明确的制度规定党委在环境保护方面的具体职责,导致党委的环境保护领导责任虚化。由于在地方层次的权力架构中,党委领导政府开展工作,党委的权威要大过政府。从理论上讲,党委也要承担环境保护的领导责任和失职的党纪、政纪和法律责任。特别是县(区)环保局不再单设而成为市(地)环保局的派出机构后,必然要求地方县(区)党委政府及其相关部门承担环境保护职责。《环境保护法》明确规定地方政府对辖区环境质量负责,《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第三条明确规定地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责。因此,依据党中央和国务院的有关法律法规要求,环境保护责任清单要明确各级党委及其职能部门的环境保护责任,重视党委领导作用和党政协同共进力量的发挥,突出地方各级党委的环境保护重要责任,避免出现政府有压力干事而没有党委的支持最终干不成事的现象。

    二是关于担负主要责任的部门职责明晰问题。各地的环保责任规定对于担负一般责任的部门分工较少存在分歧,基本能按照“一岗双责”的要求落实到责任部门。但是农业污染防治、农村环境保护、机动车污染防治等重点领域的畜禽养殖、秸秆焚烧、面源污染、城乡污水垃圾、机动车污染管理等环境保护职责划分不尽合理或者存在一定交叉模糊,是各省(自治区、直辖市)垂直管理制度改革实施方案研究编制的重点。有的地方是未将有关职责明确落实到行业主管部门,仍由环保部门负责或承担主要责任;有的地方是在责任规定中使用“会同有关部门监督管理……”等模糊表述,导致“清单不清”,失去制定责任清单的意义。环保部门受能力、手段等制约,在这些领域的环境保护监督管理往往力不从心。行业主管部门可以借助行政许可、扶持资金、监管手段的优势更好地对本领域的环境保护进行监督管理,也有利于从产业行业规划、布局、政策的源头做好环境保护工作。如陕西省机动车淘汰职能从环保部门移交公安部门后,公安部门充分发挥纪律部队的优势大大加速了老旧机动车淘汰力度。因此,环境保护责任清单要突出担负主要责任的部门,覆盖担负一般责任的部门,将全要素、全过程的环保责任无一遗漏地分解到具体部门,把生态环境保护中“剪不断理还乱”的“一团乱麻”梳理清楚,做到不留死角。

    三是关于履责的奖惩和失责追究问题。各地的责任规定比较具体地明确了各级党委政府及其相关部门的环境保护责任,但对于责任落实和失职追责规定较少。仅有江苏、福建等地规定了督促检查、奖励和问责等方面的责任落实措施。责任清单解决了“有责所在”的问题,但千条万条,不落实就是“白条”。因此,落实环境保护责任清单必须要同步制定考评、奖励与追责的具体落实措施,加强检查督察、跟踪问效,推动责任落实。

    3 建立环境保护责任清单的建议

    首先,要厘清党委和政府的主体责任与相关部门的工作职责定位差异,落实地方党委和政府对生态环境负总责的要求。环境保护涉及的领域众多,生态环境质量状况是各领域、各部门履行环境保护职责的综合结果表征,因此,党委和政府需要对辖区环境质量负责。党委和政府履行职责往往通过自己的部门去履行具体工作职责,这就需要制定相关部门的环保工作责任清单来分解落实环境保护工作职责。党委和政府通过要求各部门履行好环保责任来实现自身承担的环境质量改善责任的要求。环境保护责任清单要坚持“党政同责”和“一岗双责”,明确党委、政府对本行政区域生态环境保护工作负总责。党委、政府及其有关部门的主要负责人是本行政区域、本部门职责范围内生态环境保护工作的主要责任人,是对生态环境保护工作负主要领导责任的第一责任人;分管生态环境保护工作的领导班子成员对生态环境保护工作负综合监督领导责任;其他相关负责人对分管业务工作范围内的生态环境保护工作负直接责任。

    其次,全覆盖与抓关键相结合,按照“管发展必须管环保,管生产必须管环保”的原则,制度化、清单化落实环保部门与其他部门的环境保护责任。结合“气十条”“水十条”部门分工、中央城市综合执法改革,以及部分省市做法,按照“一岗双责”的基本要求,在制度设计和职责分工上做好工作,让抓发展的人同时搞环保,不是一拨人搞发展、一拨人搞环保,统一明确各部门的环境保护责任和任务。相关部门应根据环境保护相关法律法规和环境保护责任清单规定,负责本行业、本领域、本系统的环境保护工作。特别是对《意见》点了名、各地有差异的工业污染防治、农业污染防治、城乡污水垃圾、矿产资源开发环境保护、机动车污染防治、自然生态保护等领域,责任必须清单化、明确化、公开化、可考核、可量化。总体上环保部门能干的、技术性强的可以留下来,面上的、分散的相关环保工作应该由各个行业部门去负责。

    第三,同步完善相关监督考核和奖惩制度建设,推动责任清单落实。责任清单要管用,关键是要抓好责任的落实和监督。不仅要做到照单履责,还要做到照单追责,让生态环境得到切实、有效的保护和治理。一是要建立健全生态环境保护目标责任制,将环境保护责任清单纳入党政领导班子考核评价的重要内容,强化考评、激励与追责,引导地方各级党委政府及其相关部门依法依规履职。二是要将环境保护责任清单作为与环境监察、环保督察巡视配套的基础性制度安排。依据责任清单,专项督查巡视与日常环境驻点监察相结合,加强事前事中事后全过程的责任监督,同时强化监察结果运用,将履行环保职责情况向纪检、组织、人事等部门及时通报情况。三是对未能履行职责的责任主体,要依法依规严格公正追责,从而形成有权必有责、用权受监督、失职要追究的格局,用严格的制度保护生态环境。

    作者单位:环境保护部环境规划院

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