环评改革要落实“三线一单”硬约束

    环境保护部前段时间印发了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》(以下简称《方案》),要求以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单(以下简称“三线一单”)为手段,强化空间、总量、准入环境管理,划框子、定规则、查落实、强基础。作为“十三五”环评改革的思路和主线,这标志着我国环评管理的思路、方式和着力点均发生重大转变,战略和规划环评顶层设计更加完善,也将带来整个环评体系全面、立体的变革。

    落实“三线一单”根本目的在于协调好发展与底线关系,确保发展不超载、底线不突破。要以空间、总量和准入环境管控为切入点落实“三线一单”。

    1 落实“三线一单”硬约束意义重大

    一是环评体系改革的内在要求。《方案》要求构建全链条无缝衔接预防体系,明确战略环评、规划环评、项目环评的定位、功能、相互关系和工作机制。“战略环评重在协调区域或跨区域发展环境问题,划定红线,为‘多规合一’和规划环评提供基础。规划环评重在优化行业的布局、规模、结构,拟定负面清单,指导项目环境准入。项目环评重在落实环境质量目标管理要求,优化环保措施,强化环境风险防控,做好与排污许可的衔接。”规划环评对“一地三域十专项”的规划进行环境影响评价,不断强化“三线一单”在优布局、控规模、调结构、促转型中的作用,以及对项目环境准入的强制约束作用。战略环评以指导规划的发展战略为评估对象,基于规划而高于规划,真正做到决策源头防控和减缓环境影响;以“三线一单”和空间、总量、准入环境管控为评价主线和成果导向,研究经济社会发展与资源环境的耦合关系,为红线划定、管控和“多规合一”提供基础支撑;以研判区域开发布局与生态安全格局、结构规模与资源环境承载两大矛盾的演变态势为依据,从政策、管理、技术层面提出破解经济社会和资源环境矛盾的调控对策,为协调区域或跨区域发展环境问题提供决策参考;以评估区域经济社会发展对区域环境质量和生态安全中长期影响为重点,预警重大环境风险。战略环评、规划环评和项目环评联动,构建起我国体系完整、约束有力、运行高效的环评体系,将“三线一单”管理要求和空间、总量、准入环境管控落到实处。

    二是环评落地管用的客观需要。《方案》突出“以全面提高环评有效性为主线”,强调推动战略和规划环评落地。保证环评落地管用,一方面,必须通过落实“三线一单”管理要求,加强战略环评空间、总量、准入环境管控,突出事关区域可持续发展最密切、最紧迫、最直接的重大环境问题,突出工业化、城镇化与资源环境承载矛盾最剧烈的重点区域、单元和行业,突出布局性、累积性、结构性问题,深化趋势性和规律性重大问题的研判,形成破解重大资源环境问题的战略指向和策略,不断提升政策建议的针对性、有效性和可操作性。另一方面,必须从经济、空间、资源等环境影响源头入手,健全与相关部门协同推进战略环评和规划环评的机制,将“三线一单”和空间、总量、准入环境管控融入经济社会发展各领域和全过程,把软要求变成硬约束;进一步发挥战略环评和规划环评决策源头防控环境影响、推进生态环境战略性保护、协调经济社会系统和资源环境系统重大矛盾的功能,推动各部门在经济社会发展的决策源头充分考虑资源环境因素,基于资源承载力和环境容量优化重大生产力安排,加大环境保护在综合决策中的话语权和影响力。

    三是环评管理改革的重中之重。《方案》提出改革管理方式,突出管理重点,重点把握选址选线环境论证、环境影响预测和环境风险防控等方面,科学调整分级分类管理。贯彻落实简政放权、放管结合的总要求,环境保护部已陆续分级分类下放建设项目环评审批权限,简化相关审批文件的类别和内容。但放权不等于放任不管,减少和下放微观审批事项的同时,要求进一步加强顶层设计和宏观管理,将更多的力量投入到具有统领作用的战略环评和规划环评。通过强化战略环评的指导性和权威性,提高规划环评的有效性和执行力,加强战略环评和规划环评对建设项目环评的指导和约束作用。通过强化战略环评和规划环评,将管理关口前移,更便于统筹协调经济发展与环境保护,全面系统掌控区域性、全局性、累积性环境影响,预警重大环境风险,使环评“源头预防环境污染和生态破坏”的制度作用得到切实有效发挥。

    落实“三线一单”管理要求,加强战略环评空间、总量和准入环境管控,充分体现了以改善环境质量为核心,以全面提高环评有效性为主线,划框子、定规则的环评管理改革方向,顺理成章成为“十三五”环境影响评价改革的重大任务之一。

    2 以空间、总量、准入环境管控为切入点落实“三线一单”

    “三线一单”的基本内涵。生态保护红线的实质是生态环境安全底线。被纳入区域,禁止进行工业化和城镇化开发,从而有效保护珍稀、濒危并具代表性的动植物物种及生态系统,维护重要生态系统主导功能。环境质量底线是保障人民群众呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的粮食、维护人类生存基本环境质量需求的安全线。自然资源利用上线是从促进资源能源节约、保障资源高效利用、确保必不可少的环境容量角度,不应突破资源利用最高限值。环境准入负面清单是基于生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线,以清单方式列出的禁止、限制、允许等差别化环境准入标准和要求。

    推动“三线一单”硬约束落地。落实“三线一单”根本目的在于协调好发展与底线关系,确保发展不超载、底线不突破。要将生态保护红线作为空间管制要求,将环境质量底线和资源利用上线作为容量管控和环境准入要求,以空间、总量和准入环境管控为切入点落实“三线一单”。通过空间管控,将重点生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区、生物多样性保护优先区和自然保护区等法定禁止开发区域,其他对于维持生态系统结构和功能具有重要意义区域,以及环境质量严重超标和跨区域、跨流域影响突出的空间单元,严重影响人口重点集聚区人居安全的区域一并纳入生态空间。严格生态空间管控要求,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。通过总量管控和准入管控,有效控制和削减污染物排放总量,确保经济社会发展不超出资源环境承载能力,使各类环境要素达到环境功能区要求,大气环境质量、水环境质量、土壤环境质量等均符合国家标准。要合理设定资源消耗天花板,加强能源、水、土地等战略性资源管控。强化能源消耗强度控制,做好能源消费总量管理。继续实施水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污红线管理。要优化国土空间开发格局,促进土地资源有序利用与有效保护。最后,在满足空间管控和总量管控前提下,提出环境准入门槛和标准,作为空间和总量管控的落脚点和抓手。

    3 战略环评空间、总量和准入环境管控的重点任务

    空间管控的重点任务。一是基于改善环境质量的战略目标,结合区域特征和生态现状及演变趋势,依据主体功能区规划、生态保护红线等相关工作,从保障国家和区域生态安全、维护生态系统完整性的角度,识别并确定需要严格保护的生态空间,明确工业化、城镇化禁止、限制和允许进入的空间单元,提出应重点保护的生态空间清单,作为区域空间开发的底线。区域已经划定生态保护红线的,应将生态保护红线区作为生态空间的核心部分。区域尚未划定生态保护红线的,要提出禁止开发和重点保护的生态空间,为划定生态保护红线提供参考依据。二是落实《大气污染防治行动计划》(以下简称“大气十条”)、《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”)和《土壤污染防治行动计划》(以下简称“土十条”)空间管制原则和措施。优先保障生态空间前提下,结合环境质量目标及环境风险防范要求,基于环境影响的范围和程度,明确各类空间的四至范围,提出协调生态、生产和生活空间,维护生态功能格局安全的管控要求。

    总量管控的重点任务。一是根据国家、地方环境质量改善目标及相关行业污染控制要求,结合现状环境污染特征和突出环境问题,确定纳入排放总量管控的主要污染物。二是基于区域环境质量现状和目标,按照最不利条件分析并预留一定的安全余量,核算区域(流域)污染物排放总量控制上限,作为区域(流域)污染物排放总量管控限值,并据此倒推区域和行业允许新增的污染物排放总量。三是基于污染贡献和减排潜力,识别和筛选总量管控的重点区域、单元和行业,以部门和行业排放贡献、污染贡献为基本分配原则,分配区域污染物最大允许排放量,最终得到各重点部门和行业的总量分配方案,提出重点行业排放总量控制上限的建议,确定区域污染物排放总量削减的阶段性目标和环境准入的原则要求。四是落实“大气十条”“水十条”和“土十条”总量管控原则和措施。提出确保经济社会发展不超出资源环境承载能力、改善环境质量的总量管控措施。当区域环境质量现状超标或重点行业污染物排放已超出总量管控要求时,应根据环境质量改善目标,提出区域或者行业污染物减排任务和减排措施。必要时,可提出暂缓区域内新增相关污染物排放项目建设等建议。五是当区域环境目标、产业结构和生产力布局以及水文、气象条件等发生重大变化时,应动态调整区域行业污染物总量管控要求,结合规划和规划环评的修编或者跟踪评价对区域能够承载的污染物排放总量重新进行估算,不断完善相关总量管控要求。

    准入管控的重点任务。一是在满足空间管控和总量管控的前提下,考虑区域分异、产业基础和资源禀赋,依据技术经济水平及潜力,论证区域产业发展定位的环境经济合理性,参照国际标准,满足先进性要求,提出制定区域行业环境准入负面清单的否定性指标并确定其限值,明确符合国际发展和国内实际的重点区域、单元和行业的环境准入标准和差别化环境准入条件,作为空间和总量管控的落脚点和抓手。二是研究负面清单和不合理经济社会活动退出机制。协调环境准入负面清单与产业准入负面清单及各类产业指导目录的关系,研究差别化环境准入的对策和机制。当区域(流域)环境质量现状超标时,应在推动落实污染物减排方案的同时,根据环境质量改善目标,针对超标因子涉及的行业等,提出更加严格的环境准入要求。

    王兴杰 王占朝 陈凤先 李天威 任景明

    作者单位:环境保护部环境工程评估中心

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  • 三线一单,环境管控,改革
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