依法严惩非法采砂

    近年来,非法采砂屡禁不止,社会危害严重,亟须刑事规制。12月1日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)明确对非法采砂行为适用非法采矿罪,并对定罪量刑标准及有关法律适用问题做了规定。可以说,《解释》为困扰多年的非法采砂案件刑事规制和争执不休的定性问题画上了圆满的句号。

    一、“违反矿产资源法的规定”的涵义

    根据《刑法》第三百四十三条的规定,非法采矿罪的前提是“违反矿产资源法的规定”。经研究认为,为避免法律适用漏洞,对于“违反矿产资源法的规定”,不宜限缩为违反《矿产资源法》的规定,而应当包括违反《水法》等其他法律、法规中关于矿产资源开发、利用、保护和管理规定的情形。基于此,《解释》第一条明确规定,违反《矿产资源法》《水法》等法律、行政法规有关矿产资源开发、利用、保护和管理的规定的,“应当认定为刑法第三百四十三条规定的‘违反矿产资源法的规定’。”

    二、非法采矿罪行为的定性

    《矿产资源法实施条例》第二条第一款规定:“矿产资源是指由地质作用形成的,具有利用价值的,呈固态、液态、气态的自然资源。”砂属于矿产资源,可以成为非法采矿罪的对象。而且,《水法》第三十九条第一款规定“国家实行采砂许可制度”;《河道管理条例》第二十五条规定,在河道管理范围内进行采砂活动,必须报经河道主管机关批准,涉及其他部门的,由河道管理机关会同有关部门批准。因此,对于未取得许可证非法采砂的行为,实质上是“未取得采矿许可证擅自采矿”,应当适用非法采矿罪。

    三、“未取得采矿许可证”的认定

    从实践来看,对非法采砂适用非法采矿罪,可能适用的客观行为方式主要为“未取得采矿许可证擅自采矿”。为避免法律适用的漏洞,《解释》第四条第一款、第五条第一款对《刑法》第三百四十三条第一款规定的“采矿许可证”作了扩大解释,将开采河砂需要申请的采矿许可证、河道采砂许可证和开采海砂需要申请的采矿许可证、海砂开采海域使用权证均涵括在内。

    由之带来的问题是,如何准确认定“未取得采矿许可证擅自采矿”。对于实行一证管理的区域,这一问题并不存在。但对于实行“两证”管理的区域,由于两证之间没有先后之分,取得其中一个证并非申领另一个证的前置程序,且实践中经常会出现取得其中一个证但无法取得另一个证的情形。例如,行为人已申领海域开采使用权证,并缴纳了海域使用金,但是申领采矿许可证未被批准。经研究认为,这一现象与现行的采砂管理体制不无关系,如果统一许可证发放或者明确两证之间的衔接关系,完全可以避免上述现象。此种情况下对行为人开采海砂的行为以非法采矿罪追究刑事责任,并不合适。对类似情形不宜认定为“未取得采矿许可证擅自采矿”,不应以非法采矿罪论处。

    基于上述考虑,《解释》第四条第一款规定:“在河道管理范围内采砂,具有下列情形之一,符合刑法第三百四十三条第一款和本解释第二条、第三条规定的,以非法采矿罪定罪处罚:(一)依据相关规定应当办理河道采砂许可证,未取得河道采砂许可证的;(二)依据相关规定应当办理河道采砂许可证和采矿许可证,既未取得河道采砂许可证,又未取得采矿许可证的。”第五条第一款规定:“未取得海砂开采海域使用权证,且未取得采矿许可证,采挖海砂,符合《刑法》第三百四十三条第一款和本解释第二条、第三条规定的,以非法采矿罪定罪处罚。”总而言之,对于实行一证管理的区域,以是否取得该许可证为认定非法采矿的标准;对于实行两证管理的区域,只要取得一个许可证的,即不能认定为非法采矿,不宜以非法采矿罪论处。

    四、非法采砂犯罪的定罪量刑标准

    1.非法采砂犯罪的一般定罪量刑标准。《解释》第四条第一款、第五条第一款明确规定,对非法采砂的定罪量刑适用第三条关于非法采矿罪的定罪量刑标准。具体而言:(1)非法采砂价值在10万元至30万元以上的。非法采砂的价值是衡量非法采砂行为社会危害性的基础因素,也是认定“情节严重”的基本标准。因此,适用非法采矿罪入罪的一般标准,非法采砂价值在10万元至30万元以上的,应当认定为“情节严重”。(2)在禁采区、禁采期内非法采砂,价值在5万元至15万元以上的。在禁采区、禁采期内非法采砂社会危害性更大,入罪门槛宜适当低于一般的非法采挖行为,故《解释》第三条第一款第二项针对禁采区、禁采期内非法采砂行为降低入罪门槛,设置为“矿产品价值在5万元至15万元以上”。(3)两年内曾因非法采矿(采砂)受过两次以上行政处罚,又实施非法采砂行为的。这种行为主观恶性和客观社会危害性远超过实施一次违法行为,应当加以刑事规制。而且,将非法采矿受过的行政处罚次数作入罪考量情节,也是基于对实践中取证困难的回应。“两年内”宜以第一次违法行为受到行政处罚的生效之日与又实施相应行为之日的时间间隔计算确定。此外,“两次以上行政处罚”不限于水行政部门的行政处罚,有关部门依法对非法采砂给予的行政处罚即可。(4)其他情节严重的情形。对于这种情况,司法实践中应当根据案件具体情况审慎确定,妥善适用兜底项的规定。

    此外,《解释》第三条第二款明确了“情节特别严重”的认定标准。通常情况下,“情节特别严重”和“情节严重”之间为5倍的倍数关系。据此,实施非法采砂行为,价值在50万元至150万元以上,或者在禁采区、禁采期内非法采砂,价值在25万元至75万元以上的,应当认定为“情节特别严重”,以非法采矿罪处3年以上7年以下有期徒刑,并处罚金。

    2.非法采砂犯罪的特殊定罪量刑标准。严格规范河砂开采的目的,不仅仅是维护其经济价值,更重要的是维护防洪安全和生态安全等公共利益。因此,不应单纯以矿产品价值作为非法采砂的入罪标准,同时还应当考虑非法采砂行为对防洪安全的危害。基于上述考虑,《解释》第四条第二款规定:“实施前款规定行为,虽不具有本解释第三条第一款规定的情形,但严重影响河势稳定,危害防洪安全的,应当认定为刑法第三百四十三条第一款规定的‘情节严重’。”

    同理,非法采挖海砂不仅破坏矿产资源,还可能严重破坏海岸线。特别是在入海口、滨海湿地、海岛、红树林、濒危海洋栖息地等典型、敏感海域开采海砂,极易造成海岸线改变。为此,《解释》第五条第二款规定:“实施前款规定行为,虽不具有本解释第三条第一款规定的情形,但造成海岸线严重破坏的,应当认定为《刑法》第三百四十三条第一款规定的‘情节严重’。”

    五、非法采砂犯罪利益链条的惩治

    近年来,非法采砂已形成了采、运、储、销一条龙的分工合作模式,构成了利益链条。因此,严惩非法采砂犯罪,必须斩断利益链条。《解释》第七条规定:“明知是犯罪所得的矿产品及其产生的收益,而予以窝藏、转移、收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒的,依照《刑法》第三百一十二条的规定,以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪定罪处罚。”“实施前款规定的犯罪行为,事前通谋的,以共同犯罪论处。”司法实践中,应当充分运用上述规定,有效斩断非法采砂犯罪的利益链条,系统规制非法采砂上下游作业,构建全方位的打击非法采砂犯罪的刑事惩治机制。

    六、非法采砂犯罪惩治的宽严相济

    《解释》第十条规定:“实施非法采矿犯罪,不属于‘情节特别严重’,或者实施破坏性采矿犯罪,行为人系初犯,全部退赃退赔,积极修复环境,并确有悔改表现的,可以认定为犯罪情节轻微,不起诉或者免予刑事处罚。”第十一条规定:“对受雇佣为非法采矿、破坏性采矿犯罪提供劳务的人员,除参与利润分成或者领取高额固定工资的外,一般不以犯罪论处,但曾因非法采矿、破坏性采矿受过处罚的除外。”根据这两条规定,办理非法采砂案件应当贯彻宽严相济的刑事政策,根据案件具体情况,实行区别对待,突出惩治重点。

    1.贯彻认罪认罚从宽制度。根据《矿产资源犯罪解释》第十条规定,对于实施非法采砂行为,虽已达到应当追究刑事责任的标准,但行为人系初犯,全部退赃退赔,积极修复环境,并确有悔改表现的,应当按照“认罪认罚从宽”原则处理,即可认定为犯罪情节轻微,不起诉或者免予刑事处罚。

    2.实行区别对待原则。非法采砂犯罪案件往往具有聚众性的特征。根据《解释》第十一条的规定,应当重点打击出资者、组织者、经营者。对于其他成员,应当根据其在共同犯罪中的作用,综合考虑参与时间长短、案发后的表现等情况区别对待。对于为阻止执法部门查处实施妨害公务、暴力抗法等行为的,应当依法追究刑事责任。

    (作者为最高人民法院研究室法官)

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