雾霾治理必须创新思维和方法

    近几年,京津冀地区尤其是北京的雾霾污染,因为波及面广,程度严重,引起国内外的广泛关注。2015年和2016年,雾霾污染甚至覆盖了中国国土面积的1/3。雾霾污染既影响公众,也损害外来资本和外来人才进入的积极性,还会对资本市场产生一定的冲击。更为重要的是,频发的区域雾霾反映我国传统发展的模式及其可持续性受到了前所未有的挑战。为此,中央加大了生态文明体制改革和生态文明建设力度,建立了转型战略和应对举措。从目前来看,生态文明制度的“四梁八柱”正在建立,生态文明体制改革取得了一些成绩,但也存在一些问题,下一步需要创新思维和方法,通过新的认识论和方法论,予以解决。

    1 在解决大城市病的格局中统筹开展

    区域雾霾治理要在区域协同发展的格局中统筹开展。生态环境是一个系统,大气环境也不例外。

    京津冀地区同属一片天空,在复杂的气候条件下,大气污染物会相互输送,因此每个城市尤其是北京地区的雾霾治理不能完全靠自己,必须在区域协同发展的大格局中予以统筹考虑。京津冀地区雾霾的形成,主要来自工业、机动车和建筑扬尘排放的颗粒物、氮氧化物、硫氧化物等污染物,也来自于农业排放、家庭生活排放。对于北京来说,雾霾的形成除了来自天津和河北特别是河北的工业输送外,主要的还是自己长期发展过程中形成的大城市病。治理大城市病已成为北京市一直坚持的工作重点。北京市三面环山,秋冬季一旦出现静风天气,不利于大气污染物的扩散,容易形成雾霾。

    按照京津冀地区协同发展的安排,北京市已经疏散了钢铁生产、家具生产等一批工业和加工业企业,实现了工业的清洁化。根据清华大学对雾霾的监测和分析,无论是PM2.5还是PM10,2016年平均浓度比以前均有一定程度的下降,这得益于中央的环境保护督察的严肃追责,得益于《大气污染防治行动计划》给京津冀地区各地设立的年均浓度考核规定,得益于京津冀地区日益严格的工业、机动车排放等管制措施。

    区域雾霾治理要在解决大城市病的格局中统筹开展。根据观察,2015年前,北京市比较严重雾霾天气的形成往往需要两天以上的酝酿期,而到了2016年,比较严重的雾霾天气往往在一天之内就酝酿形成了。尽管平均浓度比以前有所下降,但是大气污染物的形成却加快了,这说明北京市的大城市病不仅没有得到缓解,有些方面还在继续恶化。北京市各城区和乡镇建设面积仍然在扩大,“摊大饼”的现象在房地产的刺激之下仍然没有得到有效遏制。

    一个生态城市应当是尊重自然的城市,应建立在绿色之中,不应改变自然地貌和自然生态。绿色应是城市的主体,建筑和马路应融合在绿色中。但从空中俯瞰,北京市处于三面环山的盆底,主城区和各区城区的地面,除了高楼就是马路,绿色植被倒成了珍贵的点缀。高楼之中集聚了大量的人口和产业,产生了大量的生活和生产排放;马路上布满了汽车,交通拥堵成为常态,加剧了交通排放的总量。加上北京市缺水,人口集聚过多,地下水抽取过量,影响区域生态环境形成良性循环。这种不符合自然地貌限制、自然资源禀赋限制和生态环境保护需要的发展,远超环境容量,不是科学的发展。不仅北京如此,全国很多特大和大中城市,甚至南方生态好的城市,在秋冬季也经常受到雾霾的侵袭。在优势资源集中的城市,居民一边享受过度城市化的政治、经济和社会待遇,一边承受粗放式城市化带来的雾霾、水污染和食品不安全等恶果。

    2 采取体制改革和法制创新的方法

    要用体制改革和法制创新的方法缓解和解决区域雾霾问题。

    为什么这么多的城市出现大城市病?除了工业的粗放发展没有得到解决外,主要的原因是中国的大城市往往都是政治优势型城市。如首都、省会城市、副省级城市等,积聚有相当多的政治、经济和社会资源,吸引了产业来落户,吸引人群来就业,吸引学生来就学,吸引病人来就医。

    要解决大城市病,必须要针对这一体制的缺陷开展针对性的改革,防止改变自然的城市发展格局继续扩大。下一步,要从以下两个方面创新生态文明体制改革思路:一是结合全面建成小康社会的战略,在全国尽快推行城乡经济发展和社会服务一体化和均质化,减少大城市的吸引力;二是形成中央和地方各级党委和政府的权力清单,形成行政区域上下级关系的规范化,让地方在权力清单的范围内有充分的政治、经济、社会、环境资源调配权,让各城市不分行政级别就能在全国范围内形成特色的发展优势,形成对资本和人才的充分吸引力。如果下一步的体制改革,权力还是不断地逐级往上收,那么大城市病还会越来越严重,雾霾的解决还会越来越艰难。

    同时,要用法制创新的方法缓解和解决区域雾霾问题。

    首先,拓展环境污染侵权责任的对象范围。按照现行《侵权责任法》和环境立法,环境污染侵权责任一般适用于企业的点源污染。但是,雾霾的发生,各行各业都有贡献,损害也是区域的,不再是具体的人群,而是区域人群,这说明传统法律规定的点源污染追责模式在新型污染形态下已经失效。按照目前的侵权责任法和环境保护立法,只有企业超浓度或者超总量排放大气污染物才会承担环境侵权责任。而一些社会性排放和产业性排放,总量很大,但是依据现有法律却不承担侵权责任。如家庭因为取暖等社会生活会排放大气污染物,个人因为驾驶合格的机动车会排放大气污染物,社区化粪池发酵和农业施肥也会产生大气污染物。在大中城市,因为人口集聚过多,这些排放所占大气污染物排放总量的占比肯定不小,在治理雾霾的工作中不容忽视。建议修改现行《大气污染防治法》,扩大环境侵权责任适用范围,让雾霾治理变成各方面的法律责任,把环境责任和环境成本以适当的形式内在化于各行各业。

    其次,拓展无过错损害污染原则的适用范围。无过错责任原则一般适用于点源污染所造成的侵权现象,对于区域污染物排放总量超过规定指标的省域、市域和县域,无论是否有过错,除了坚持党政同责的原则外,还应当给其他受害区域以环境损害赔偿或者污染损害补偿。只有这样,才能倒逼各地加强区域产业结构优化、产业升级改造,开展区域性环境污染管控,加强生态建设。

    再次,拓展共同但有区别责任原则的适用范围。大气污染联防联控强调各区域和各领域共同的大气污染防治责任,但是这种共同的责任是有区别的。有区别的责任体现在不同发展程度的区域之间,体现在不同的行业或者领域之间。如工业大类中的采矿业、制造业等行业的排放量远远大于农业排放量,第三产业中的交通运输业排放的危害远远大于农业排放的危害,因此,工业、农业和第三产业在大气污染联防联控的责任承担方面应当实行有区别的责任原则。同一行业内不同污染程度的企业承担的责任不同,如火电厂、冶炼厂、水泥厂等,这些高耗能的企业既排放大量的细颗粒物,又排放大量的硫氧化物、氮氧化物等污染物质,在整个减排过程中,应当承担主要责任。综合区域和行业的特点来看,若某区域或行业排放总量较大,其地方政府与行业部门就应当承担主要的管制责任。以京津冀地区为例,北京市目前基本没有什么高污染高能耗企业,但是其交通运输方面的污染物排放量较大,因此北京市政府及其相关部门应当对交通排放管制承担主要的监管责任;河北省的工业排放量份额较大,因此河北省政府及其相关部门应当对其工业减排承担主要的监管责任。为了落实该原则,应当考虑修改《大气污染防治法》等法律法规,明确规定污染物排放量大的地区和行业、领域应当承担区域大气污染主要的减排责任,明确规定排放总量大的行业、领域和地区应当承担与其排放总量的比例相适应的减排责任。此外,还要创新责任分配机制和调控机制,解决各地区的历史责任和现实责任。

    3 优化城市管理方法和培育新动能

    要用优化城市管理的方法以及培育发展新动能的战略缓解和解决区域雾霾问题。

    大城市病的形成是城市管理不当形成的,其解决还得依靠城市管理。要通过城市科学、民主管理的手段,缓解区域雾霾问题。

    首先,应当优化城市空间开发利用结构,遵循地理、气象、生态等基本条件,开展“多规合一”,打非治违,形成科学、可持续的生产、生活和生态空间。要大力发展一批美丽乡村和特色小镇,既补足发展区域的短板,弥补新动能的区域空白,也可净化区域空气,形成生态防线;大力发展城乡污水、垃圾集中处理,提升区域环境质量,为工业排放腾出一定的环境指标。

    其次,以最坚决的态度执行城市开发利用边界制度,防止各城市主城区、各区县城区、各乡镇城区的范围继续膨胀,超过区域生态环境容量;推行党政同责,严格执法,打击环境违法行为,为新动能竞争力的形成奠定坚实的法治基础。

    第三,借鉴英国伦敦治理雾霾和中国东南沿海发展的历史经验,开展能源结构改革和自然资源消耗总量控制制度,倒逼城市开展资源节约型和环境友好型改革。2016年,按照北京市的统一部署,各城区和平原农村正在进行煤改电和煤改气工程,已有463个村冬季取暖不烧煤;2020年,全市新用水量将封顶在31亿立方米。

    第四,开展城市交通优化工作,缓解堵车现象,减少交通排放。北京市为了鼓励人们乘坐公共交通工具出行,在三环和一些高速公路上划定了高峰时段的公交专用通道。出发点是好的,但是由于公共交通车数量少,公交专用道利用率不足,加重了其他车道的交通拥堵,增加了大气污染物的排放总量。建议允许大中型客车、出租车等公共交通工具利用该专用通道,以提高利用率。目前,北京市的公共交通运量资源在高峰时间已经完全饱和,在地面基本再无做加法的空间。建议北京市借鉴纽约经验,在现有地铁的沿线建设快速地铁线,只在重点站停靠,解决交通潮汐现象。通过地下公共交通的快速化,缓解地面交通拥堵和污染物的排放总量。

    第五,利用经济调控手段倒逼人们选择经济合理的交通方式,调整出行时段和出行区域。建议实行小汽车号牌的摇号制度和拍卖制度,在橙色预警以上级别,实行机动车单双号限行;借鉴伦敦经验,对机动车征收城市拥堵费,对于五环、四环、三环和二环内可实行差别化的计费政策。

    第六,对企业生产实行科学的排放管控措施。建议创新排污许可管理和总量控制制度,对于企业的污染物排放实行流量管理,即在许可证中载明各企业大气污染物的年排放总量和季度排放总量,让企业合理安排生产总量,在春季后期和夏秋季多生产,在冬季和春季初中期少生产甚至不生产,安排检修。

    同时,要用培育发展新动能的战略缓解和解决区域雾霾问题。目前,中国正在转型,由生产大国转型为生产大国和对外投资大国。一些企业投资正投向域外,在满足这些国家就业和产品需求的同时,也减少了中国国内的环境风险。根据不完全统计,中国目前已有1万多人在国外从事废塑料回收和再生业。如何尽快形成新动能,弥补旧动能优化中出现的经济和社会发展动能不足的现象?如何防止经济增长依然依靠房地产的现象?一些人提出,国家要扶持企业和科研机构加大研发,尽早整体提升中国的科技实力。按照目前的预计,中国在2030年左右才进入制造强国的行列,中国届时才能形成依靠科技创新来支撑GDP中高度增长的局面。在新局面形成之前,旧动能的升级和新动能的形成是一个痛苦的过程。为了减少痛苦,解决未来15年的动能问题,必须挖掘内部潜力,同时引进外部力量。

    (作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长)

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