采取基于市场的环境经济政策

    引入基于市场的环境经济政策是在还原环境质量的经济属性,以及还原环境质量在经济发展中所扮演的公共品角色。此外,尽管制定环境经济政策的出发点看起来是保护环境,推动绿色发展,但其实质是通过经济政策手段来保护经济自身。

    全国人大常委会近日表决通过《环境保护税法》,按照“税负平移”原则将现行排污费改为环保税。环保税将于2018年1月1日起开征。

    环境经济政策是按照市场经济规律的要求,运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段,调节或影响市场主体的行为,以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段,其中包括绿色税收。

    《“十三五”生态环境保护规划》(以下简称《规划》)确定了以环境质量作为未来5年里国家生态环境保护工作的重点,为此,《规划》提出要制定最为严格的环境保护制度来改善环境质量。笔者认为,从现代国家治理能力的角度看,最严格环境保护制度的最基本要求在于,以最经济的方式来实现最有效的生态环境保护。一则相应环境保护制度下环境质量的改善必须与当下的经济发展阶段相适应;二则改善环境质量还有必要注意其经济性,进行成本收益分析,以确保环境保护制度本身的效率。

    基于这两方面的要求,笔者认为,进一步突出和强化环境保护政策中的经济成分,更多地采取基于市场的环境经济政策,将是未来5年环境保护进程的一项重要任务。

    第一,基于市场的环境经济政策将有助于我们明确环境质量作为一种公共产品的首要经济属性。在经济发展的过程中,环境部门是推动生产力进步和演进的一个重要源泉。无论是在经济发展的初级阶段,还是在经济发展的中高级阶段,正是良好的生态环境质量才为其他的经济部门,包括生产与消费,提供了必要的支撑。就此而言,环境质量有着明确的经济属性。但是,与其他一般经济部门相比,环境部门的产品,最终体现为环境质量改善的环境保护,其供给过程往往受到忽视,在传统基本经济制度框架内难以得到足够的重视和保护。

    这一方面,与环境质量本身在初期的自然属性有关,因为当时甚少有后天的劳动投入;另一方面,环境质量作为生产力源泉而非生产力本身,在供给上形成负面激励。换句话说,长期以来,市场其实并没有真正接受环境部门,将其作为经济发展中的一个重要组成部分。

    事实上,随着生态环境质量的变化,保护生态环境不仅成为经济发展的必然结果,而且环境质量还从生产力的源泉演变为生产力本身,直接构成了社会福利。与此同时,作为一个私人部门(企业和消费者等市场主体)自发而无法解决的供给过程,改善环境质量必然有赖于政策的介入。通过政策将环境部门纳入到市场体系中,令其与非环境的经济部门并驾齐驱,并提供相应的激励。就此而言,引入基于市场的环境经济政策实则是在还原环境质量的经济属性,以及还原环境质量在经济发展中所扮演的公共品角色。

    第二,基于市场的环境经济政策将有助于提升经济发展的效率,保护经济发展的成果。从经济学的观点看,环境问题的本质是资源配置的失衡,正是由于环境产品与非环境产品在资源配置上没有依据最优的配置原则来进行相应的分配,才使得环境资源被过度利用,进而造成环境质量的下滑(相对于正常情况下的环境质量)。在此情况下,基于一般均衡的分析,环境质量固然受损,而资本和劳动力等其他的经济要素,其利用效率也受到很大的影响。因此,通过环境经济政策改善环境质量,其实是有助于改善经济发展自身效率。

    问题在于,我们其实并不知晓什么样的环境质量才是实现经济福利最大化的均衡水平,就此,有必要设计一套环境经济政策体系,让市场主体在环境与非环境部门中进行自由选择和决策。当然,选择和决策的前提是建立有效的价格机制,让生产者和消费者能够对于真实的,而不是扭曲的环境成本和价格做出反应。直接的结果是,在这样的环境经济政策体系下,环境质量得到改善,环境得到保护。就此而言,尽管制定环境经济政策的出发点看起来是保护环境,推动绿色发展,但其实质是通过经济政策手段来保护经济自身。

    第三,基于市场的环境经济政策将有助于改善环境保护本身的效率,提升环境保护的能力。在环境保护过程中,决策者往往面临不确定性、信息不对称、理性预期等偏离完善市场条件的巨大挑战。以环境质量为例,我们能够在影响评估的基础上,确定满足经济发展和福利条件所需的环境质量水平,但究竟要在多大程度上控制污染,以及如何控制污染等具体指标和途径上,其实存在着极大的未知性。其主要原因在于,污染物本身以及污染物的环境影响都是高度异质性的。某一种政策工具以及计划和指标不仅难以满足种类繁多的污染物控制目标,同时,这样的政策工具在一定边界水平上还有着极高的边际执行成本。即在一定范围外,同一种政策工具的有效性就会大打折扣。

    因此,我们有必要对环境问题的产生进行具体分析和归类,在最大程度上将那些市场政策工具可以加以克服的环境问题交由市场来解决,譬如环境保护中的异质性和不确定性等。

    事实上,自党的十八届三中全会以来,各级政府尤为重视和推动基于市场的环境经济政策,强调在环境权益的市场交易、环境保护投融资、节能环保产业的发展以及环境信息的公开透明等领域更多地借助于市场化工具来制定环境保护政策,并开展了各种各样的政策实践。基于现有的政策实践和理论研究,我们可以将基于市场的环境经济政策归纳为5个方面,即环境公共财政政策、绿色金融政策、排污交易和绿色贸易市场政策、环保产业政策以及其他的配套和监督政策等。相信随着这些政策实践的逐步落地,基于市场的环境经济政策将在整个绿色发展和环境保护过程中发挥越来越显著的作用。

    作者系复旦大学环境经济研究中心副主任

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  • 环保税,环境经济政策,市场经济
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